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法的属性对刑事侦查程序中人权保障问题的影响/周生军

作者:法律资料网 时间:2024-05-03 06:06:43  浏览:8087   来源:法律资料网
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  法的属性对刑事侦查程序中人权保障问题的影响

  人们随着经济地位地不断提高,人权保护意识不断加强,司法实践中特别是刑事侦查程序中侵犯人权的事情也越来越受到人们的关注。借鉴于现代法治原则,法学界从司法结构、刑事程序原论等不同视度这此问题都作了深入的探讨。在这里,我旨在通过法的属性即法的地方性和民俗性出发揭示侦查权与人权的矛盾冲突的根源以及我国立法上亟待解决的问题,反对不加比较分析、脱离中国实际、简单地移植国外法。认识难免浅显、粗陋甚至谬误,还望指正。
  一、在刑事侦查程序中保障人权的根据。
  马克思理论认为:国家,是阶级矛盾不可调和的产物和表现。在阶级社会中,统治阶级“除了必须以国家的形式组织自己的力量外,他们还必须组织他们自己的力量外,他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决定的意志以国家意志,即法律的一般表现形式。”中国法律发展史和刑法发展史也验证了这一点。刑法作为一部部门法,其形成自然也不例外。《太平御览》卷六三八引《文子》:“老子日:法者,非从天生,非从地出,发于人心,反已自正。”所说的法律通过思维反映现实又回到现实即法律所以产生和存在的根据或理由,也表明:历史上第一部刑法,只可能是反映统治者意志的实践经验总结的提高。
  我国宪法确定了中华人民共和国“实质上即无产阶级专政”,“是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”,所镇压的是敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子。我国《刑法》第一条规定:“为了惩罚犯罪,保护人民,根据宪法,结合我国同犯罪作斗争的具体经验及实际情况,制定本法”。我国《刑事诉讼法》第二条规定:“中华人民共和国刑事诉讼法的任务,是保证准确、及时地查明犯罪事实,正确应用法律,惩罚犯罪分子,保障无罪的人不受刑事追究,教育公民自觉遵守法律,积极同犯罪行为作斗争,以维护社会主义法制,保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利,保障社会主义建设事业的顺利进行。”可见,我国刑事诉讼法的立法宗旨是为了查明犯罪事实,“为了惩罚犯罪,保护人民”,而不是单纯地结案了事。
  马克思理论主张要辩证的看待问题,我国法律在一定程度上也采纳了当事人主义诉讼制度的一些作法,比如疑罪从无原则。疑罪从无原则也可称之为无罪推定原则,它的基本含义是指在刑事诉讼中,任何受到刑事追诉的人在未经司法程序最终判决为有罪之前,都应被推定为无罪之人。我国《刑事诉讼法》第十二条规定,“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪”,应视为对这一原则的适用。法人类学家的著名代表波斯皮士尔在提出法的四种基本属性时,认为明确区分法律和政治领域的标准应是法的第二属性即“普遍适用的意图”。这一属性要求权威在作出决定时,打算使该种决定适用于将来所有类似或相同的情况,以其判决具有普遍的适应性。既然,“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪”,那么,从法律的普遍适用性出发,犯罪嫌疑人的合法权益就应得到适当的保护。
  刑事诉讼法自身具有人权法性质,联合国《公民权利和政治权利国际公约》就适用于侦查阶段的条文规定也阐述了这一观点。比如第14条规定的被推定为无罪的权利、获知被指控的罪名的权利、及时受审的权利、不得被迫自证其罪的权利等。刑事诉讼法需要特别关注的是对犯罪嫌疑人、被告人权利的保护,该法的人权法性质要求司法界在认识领域把握这一点,不应为了追求效率而侵犯人权。
  二、侦查权扩张与嫌疑人合法权利冲突的根源
  我国可以行使侦查权的机关有公安机关、人民检察院、国家安全机关、军队保卫部门和监狱,其中公安机关是最主要的侦查机关。侦查机关所享有的侦查权,即通过收集确实、充分的证据,尽可能将所有的犯罪分子都交付审判,从而实现宪法和法律维护社会安宁与秩序的职能目标,它的界定多是从其侦查行为的角度出发的。在侦查过程中,由于证据尚大量散失在外,侦查机关为了达到这一目标就必然会采取法律所付予的包括专门调查工作和有关的强制性措施的侦查行为权力,而针对犯罪嫌疑人所实施的强制性措施也就必然会与公民的包括人身权、隐私权等在内的人权发生冲突。我在这里要讨论的是侦察权任意扩张与公民合法权利的冲突,必要的、合法的冲突不在这个范围之列。
  法具有地方性或民俗特征的论证有其科学性。我国自解放以来一直在努力创建适合社会主义制度的法律,但是历史文化的影响总是有的,这里面有好的部分,也有不好的部分。
  纵观我国法制史,直至清末大量采用移植法设有专门司法机关以外,各级地方官史也亲掌审判,在不区分民事诉讼和刑事诉讼的同时,以审讯代替侦查,明文允许刑讯。新中国建国后行政直接干涉司法也持续了很长一段时期。我国法学界、司法界对侦查的权威界定是指公安司法机关在办理刑事案件过程中,依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施,这在现行《刑事诉讼法》第82条也有所体现,当属“性质”型。但是,这一界定或多或少地受到了传统文化的影响,只注重侦查行为的性质而忽视了它的功能,这无疑于在基础上膨胀了侦查机关的权力心理,从而更注重侦查权的“权”而轻视了侦查程序在功能上保障人权的作用。我认为“任务兼性质”型的界定方式更为科学严密,即“侦查是由特定的司法机关为收集、查明、证实犯罪和查获犯罪人而依法采取的专门调查工作和有关的强制性措施。”
  而西方国家近代以来,资产阶级革命的胜利使自然法则论的天赋人权说得到普遍承认,自由心证制度得以推广。同时国家与公民权利位置也变生了置换,“公民权利先于国家权利”的思想使得个人在刑事诉讼中的权力得到保障。
  我国现行刑事诉讼法的立法的本意,侦查是为了查清罪犯事实,《刑事诉讼法》第八十九条规定,“公安机关对已经立案的刑事案件,应当进行侦查,收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料”。在司法实践中,由于公安机关较多地考虑侦查的效率价值,侦查活动的主要目标定位于收集不利于犯罪嫌疑人、证明其有罪、罪重的证据,在合法地限制嫌疑人的权利的同时,不可避免地会损害到嫌疑人的合法权益。无论是从立法上还是从司法实践中,我们都不难看出刑事诉讼史对现行刑事诉讼特别是侦查程序的影响。这也是法所具有的地域性和民俗性的影响。我认为,法的这一属性应是侦查机关任意扩张侦查权,从而造成与嫌疑人的合法权利冲突的根源。
  在讨论侦查程序对嫌疑人的权利侵犯时,法学界多数是借鉴现代法制的一些作法,从司法活动缺乏实质上的独立性以及司法行政化、行政司法化来考虑。持该观点的学者认为,司法机关没有充足的司法资源、人事上受制于权力和行政机关,破坏了司法机关的独立司法性。他们一般将司法机关限定为法院,认为法院做为现代法律制度的中立机构,应具有独立和专横性,在此基础上形成的法院与被告、控诉人共同构成三方构建模式,才是合理的。他们强调“行政是国家利益的代表,司法则是权利的庇护者”,并由此认定国家赋予了司法机关太多的社会责任,行政的司法化有扩张之嫌。我认为,这种观点实际上恰恰忽视了现代法制的核心思想即法的地域性,忽视了国家性质在立法和司法实践中的作用。
  第一,做为司法机关的法院,在西方国家是保护资产阶段的利益,其判决必然为少数资产阶段的所谓“自由人权”服务,而我们国家实行的是社会主义制度,保护的是绝大多数人民的利益,司法机关也必然与行政机关一样为这一宗旨服务,受代表全国人民利益的权力机构领导。我国宪法明确规定,“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”司法资源的配置上的矛盾可以通过国家财政计划化解,不能成为司法人员不依照法律判断的借口,行政机关也应该严格依法开展工作,但是这都不能说明我国的司法机关没有独立审判权。
  第二,从体制的角度来看,赋予某一机构新的权力也必然造成新的不平衡,甚至会使其权力膨胀、扩张,形成特权阶层,不宜监控,这与我国的国家性质是不配备的,对营造稳定的社会环境,全面发展经济也是不利的。行政机关对审判的滥加干涉,侦查机关对犯罪嫌疑人的刑讯逼供、逾期羁押等,以及法官任意实行自由裁量权,都与其实施权利时缺乏实质性的监督不无关系。从这一点出发,西方国家广泛实行的律师监督及媒介监督有可借鉴之处。其次,司法机关负有“保证刑法的正确实施,惩罚犯罪,保护人民,保障国家安全和社会公共安全,维护社会主义社会秩序”,并不代表其司法行政化,因为从心理过程来看,人们总是先产生一定的目的,然后在此基础上寻求实现目的的手段和方法。社会主义制度下的法律的实质是要保障绝大从数人的利益,只有从这一点出发才能客观公正地看待问题,辩析事情,从根本上保护每一位公民的合法权利,其所担负的任务与其中立的地位并不矛盾。
  第三,行政司法化不是中国特有的,美国的一位警察局局长就曾骄傲地说:他们是一些“万事通”,不能仅仅因为它违反了所谓的现代法治原则就彻底地否定它存在的价值。如果没有存在的必要,它也不会延续这许多年了。变革的结果是不如以前,坚决不能变;如果变革的结果是没有大多进步不如不变。假如真如他们所说,法院只是机械地依照刑事诉讼程序审查,侦查机关也只是机械地执行法院的判决,法律的实体的价值将不能限好地实现。必竟程序法的目的是更好地实现实体法的法律价值,所以我们需要地是加以必要的限制而并非要颠倒主次、非本未倒置。
  我们在解决这一矛盾时不应生搬硬套西方的现代法治原则。所谓现代法治原则归根到底是以西方国家为主加以规范的,只有在认真比较中西的异同,特别是实质性的区别以后有甄选的借鉴之,才能够真正找到解决矛盾的途径。
  三、限制侦查权扩张、保护嫌疑人合法权利亟待解决的几个问题。
  根据以上对侦查权的扩张与嫌疑人的合法权利的根源的分析,我认为限制侦查权扩张、保护嫌疑人合法权利宜从完善现有法律、填补法律空白、使法律基本原则得以落实出发,而不宜急功近利、不切实际地照搬西方的作法。
  侦查程序的基本原则是贯穿全部侦查程序,体现侦查程序的本质和基本规律,决定侦查程序的构造和基本特征,对侦查程序的立法和司法实践均具有普遍约束力的基本行为准则。它在侦查程序中保障犯罪嫌疑人的合法权利所起的作用是显而易见的,但是法学界因为侦查程序是审判的准备程序而一直未给予应有的重视,我国《刑事诉讼法》明确规定的十七项原则中则几乎没有属于侦查程序特有的原则,适用于侦查阶段的也仅有六项。这六项原则是:法律监督的原则;未经法院判决不得确定任何人有罪的原则;有权获取辩护的原则;保障诉讼参与人诉讼权利的原则;严格遵守法定程序的原则;密切联系群众的原则。这六项原则是否真正发挥了作用尚值得商榷。
  第一,法律监督原则在立法上存在“真空”。
  首先,检察机关在我国虽然被定位为法律监督机关,对对侦查机关和侦查人员的诉讼活动进行法律监督,但这种监督是不彻底的。按照我国现行刑事诉讼法的规定,检察机关对侦查机关和侦查人员的监督只有审查批捕和审查起诉两种方式,对于侦查程序中的许多违法行为,检察机关都缺乏有效的知悉途径。从司法实践来看,犯罪嫌疑人的合法权益保护的关键环节在于侦查的初期的实行强制措施以后一段时期内,这一阶段的法律监督空白无疑于纵容了侦查人员的急功近利心理。考虑社会资源的合理配置,检察机关不可能对侦查程序进行全过程亲历监督,但是在做笔录的同时进行录音,有条件的地区进行全程录像,检察机关在审查批捕和审查起诉的时候,通过这些资料以及通过加强社会监督获取其它资料审查侦查人员的侦查行为的合法性还是可行的。
  其次,人民检察院纠正侦查活动的违法行为的方法主要是口头提出纠正违法意见的发出书面《纠正违法通知书》,但是由于立法上的缺陷,无论是口头还是书面意见,都没有法定的效力,接受与否,全凭被监督方的自我约束,而法律却是无能为力的。针对无论何种监督,在监督的内容、手段、程序等等方面,都应通过立法方式予以完善。要有具体的操作程序和监督的法律效力,以及不接受监督的法律后果。这样监督权才会名符其实。
  另外,我国宪法给全国人民代表大会及其常务委员会赋予了法律监督权。但是,因其性质所限,其具体实施法律监督的行为有很大的局限性。并且,其法律监督的落实在法律上也没有得到体现,即缺乏一定的国家强制力。
  第二,相关法律或法律条文与未经法院判决不得确定任何人有罪的原则有抵触部分。这也是司法界批评行政司法化的一个主要原因,我认为实有纠正的必要。比如我国警察法第十八条规定,“国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察,分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。”实质上是把司法权赋予了做为行政机关的公安机关及其工作人员。劳动教养制度可说是我国的一个创新,但也存在着不可取之处。比如公安机关有权对那些有轻微违法行为者进行劳动教养,期限为1至3年,必要时还可延长1年等措施的严厉程序在期限上比所有附加刑和部分剥夺自由刑还长,既然“罪刑法定”,作为上位阶的刑法确立了原则,下位法相抵触的部分就应该加以纠正。
  第三,侦查机关和嫌疑人的武装不平衡致使有权获取辩护的原则、保障诉讼参与人诉讼权利的原则无法实际落实。
  在我国,侦查机关的侦查行为是依职权行使的,它具有国家强制力,而嫌疑人是没有该权利的,并且一旦被采取强制措施,包括人身自由在内的权利也会受到限制,辩护律师只有经人民检察院或者人民法院许可,并且经被害人或者其近亲属、被害人提供的证人同意,才可以向他们收集与本案有关的材料。也就是说,嫌疑人在侦查程序中处于一种完全被动的地位,这就使得嫌疑人的辩护权利软弱无力,侦查机关侦查取证的公正就显得尤为重要。为此,我国刑事诉讼法规定侦查机关应当同时收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料,但是侦查人员出于的职业本能,多是侧重于收集、调取犯罪嫌疑人有罪或罪生的证据材料,而忽视证明犯罪嫌疑人无罪或罪轻的证据材料。这样,本应属于侦查机关的举证责任,无疑转移到了毫无侦查能力的嫌疑人身上,为了避免此类事情发生就需要有一个有力监督,第一条所述的法律监督是一项,诉讼参与人律师的参与也是一项。
  1996年,我国刑事诉讼法将法律的法律帮助提前到了侦查阶段,现行刑事诉讼法第九十六条规定,“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起,可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。”但是随后《刑法》第306条也增加了一项专门针对介入刑事诉讼的律师的罪名:辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪。在司法实践中,许多侦查和起诉机关都对这一罪名作扩大解释。只要在律师介入后证人证言的内容发生变化,就追究律师的刑事责任,而不管证人证言是由真变假还是由假变真,也不管证人证言的变化是否因律师威胁、引诱等非法手段所致。为了保障律师在刑事诉讼中特别是在侦查程序中能够确实履行职责,有必要建立类似于全国人大代表所享有的人身自由的特别保护权机制,如律师在刑事诉讼案件终结期间,非经法院判决不被逮捕的机制。
  第四,法定程序不够严谨,溃乏监督机制,严格遵守法定程序的原则无法得以落实。
  正如列宁所说:“一般用什么来保证法律的实行呢?第一,对法律的实行加以监督。第二,对不执行法律的加以惩办。”我国现行法律对侦查程序的违法性后果有相应的规定,但考虑方面明显不足,如对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人严重超期羁押,国家赔偿法没有赔偿的规定,责任追究也仅限于内部处理。并且在证据的采信上也仅仅局限于证据的真实上而没有采用排除非法取证原则,试问非法的程序如何能保障证据的真实性?即使是立法上确立了侦查程序违法应当承担的后果,如果没有健全的监督机制,其违法行为无从揭示,也是起不到良好的作用的,第一条和第三条中所述的法律监督机制问题是亟待解决的问题。另外,仅有以上两项监督还是不够的,要使侦查机关严格执行侦查程序,尚需赋予犯罪嫌疑人一定的权利以企与侦查机关武装平等,如《刑事诉讼法》规定侦查机关在对犯罪嫌疑人实施强制措施时,“应当把拘留的原因和羁押的处所,在二十四小时以内,通知被拘留人的家属或者他的所在单位”,“ 公安机关对于被拘留的人,应当在拘留后的二十四小时以内进行讯问。在发现不应当拘留的时候,必须立即释放,发给释放证明。对需要逮捕而证据还不充足的,可以取保候审或者监视居住。”因为犯罪嫌疑人处于弱势地位,律师在该阶段也仅限于“提供法律咨询、代理申诉、控告”,即使是逮捕时也没有辩护的权利,致使诉讼武装严重失衡。在司法实践中,大量存在犯罪嫌疑人及其家属不知因何被采取强制措施,不知羁押何处,甚至被严重超期羁押也就不足为奇了。《刑事诉讼法》对采取强制措施的犯罪嫌疑人的范围作了界定,但是其中缺少比例原则精神,致使犯罪嫌疑人所受到的强制措施甚至大于其实际犯罪时应受到的处罚。
  第六,缺乏必要的法律条文支持,密切联系群众的原则名存实亡。
  密切联系联众是我国执政的一项基本原则,有其先进性和必要性。但是,在刑事诉讼法的立法上,该原则过于空洞。既是原则就应能落实到具体的条文中,司法机关执行它是其权利,不执行它也承担一定的后果义务,但是该项原则的权利义务方面都无法很好具细化,我国《刑事诉讼法》也仅在强制措施章节中有所体现。
作者:周生军 工作单位:中原油田 E-mail:mfkinfo@163.com


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教育部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅关于印发《农村中小学现代远程教育工程试点工作验收管理办法》的通知

教育部 国家发展和改革委员会 财政部


教育部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅关于印发《农村中小学现代远程教育工程试点工作验收管理办法》的通知




教基厅[2004]14号

  为做好农村中小学现代远程教育工程试点工作验收,现将全国农村中小学现代远程教育工程试点工作部际协调小组办公室制定的《农村中小学现代远程教育工程试点工作验收管理办法》印发给你们,请你们按照本管理办法做好本地区验收工作。

农村中小学现代远程教育工程试点工作验收管理办法

第一章 总 则

  第一条 为做好农村中小学现代远程教育工程试点工作验收,按照《教育部 国家发展改革委 财政部关于实施<农村中小学现代远程教育工程试点工作方案>的通知》精神,特制定本办法。

  第二条 本管理办法适用于农村中小学现代远程教育工程试点工作的试点地区、学校。

  第三条 验收工作的依据为国家有关部门发布的《农村中小学现代远程教育工程试点工作方案》、《农村中小学现代远程教育工程试点工作技术方案》、《农村中小学现代远程教育工程试点工作招投标管理办法》和经全国农村中小学现代远程教育试点工作部际协调小组办公室(以下简称部际协调小组办公室)批复的各试点省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团试点工作实施方案。

  第四条 验收工作坚持严肃认真、全面系统、科学求实的原则,对工程实施情况做出客观公正的评价。

第二章 组织实施

  第五条 验收工作分为国家级验收、省级验收和县级验收。

  第六条 部际协调小组办公室组织对试点省(自治区、直辖市、新疆生产建设兵团)进行验收;试点省(自治区、直辖市、新疆生产建设兵团)领导小组办公室组织对试点县进行验收;试点县 (团场)领导小组办公室组织对所有试点学校进行验收。

  第七条 验收小组由管理人员和有关专家组成,验收小组成员不少于五人。设备供应商、集成商人员不得参加验收小组。

第三章 验收程序

  第八条 试点学校在全部设备安装调试完成后,准备好各项验收必备的材料,向试点县领导小组办公室提出验收申请;试点县领导小组办公室对全部试点学校验收完毕后,准备好各项验收必备的材料和试点工作总结,向省试点工作领导小组办公室提出验收申请;省试点工作领导小组办公室组织对试点县进行逐县验收或抽样验收,如采用抽样验收,每地市抽样(县)比例不少于20%。省级验收完成后,试点省领导小组办公室应形成本省试点工作总结,并向部际协调小组办公室提出验收申请。部级协调小组办公室根据试点省申请,确定对试点省的验收时间并通知试点省领导小组办公室。

  第九条 验收基本标准

  (一)施工符合设计标准和行业规范,各项技术和性能指标符合《农村中小学现代远程教育工程试点工作技术方案》。

  (二)设备安装到位,运转正常。

  (三)设备运转后,每周用于教学的时间不少于16学时。

  (四)人员培训达到《农村中小学现代远程教育工程试点工作方案》中有关培训的要求。

  (五)教师在教学中能使用设备进行教学或辅助教学。

  (六)能较好地为当地农村精神文明建设、党员干部教育和农民技术培训等提供支持。

  (七)管理人员能较熟练使用设备,技术人员能进行设备日常维护及处理一般硬、软件故障。技术资料和管理日志齐全。

  (八)日常运转所需资金能够保证,具有较完善的服务支持体系。

  第十条 县级验收采用现场验收形式,验收组根据验收基本标准填写《试点工作试点学校验收表》。省级以上验收小组采用听取试点工作执行情况汇报,审查申请单位提供的材料,对试点工作进行现场考察等多种形式检查试点工作执行情况,并形成《省级农村中小学现代远程教育工程试点工作验收报告》(以下简称验收报告),验收结论为合格和限期整改,限期整改时间最长为1个月,对整改后仍达不到合格要求的,判为不合格,并追究有关人员责任。

  第十一条 验收报告一式三份报试点工作领导小组办公室。

第四章 申请验收单位须提供的材料

  第十二条 申请验收的试点省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团须向部际协调小组办公室提供以下材料(一式三份):

  (一)试点验收申请表;

  (二)省级验收报告;

  (三)资金使用情况报告;

  (四)试点工作总结报告;

  (五)各试点县验收报告。

  试点工作总结报告主要内容包括:试点工作组织实施情况;招投标情况;试点方案落实情况;配套资金落实及到位情况;建立健全运行保障体系或机制的措施及落实情况;三种技术模式在教育教学中应用的适用性及改进建议,等。

  第十三条 申请验收单位须准备以下材料备查:

  (一)招投标的相关技术文件、商务文件、设备和其他相关采购合同;

  (二)设备使用及管理情况报告。

第五章 附 则

  第十四条 本办法由全国农村中小学现代远程教育工程试点工作领导小组办公室负责解释。

  第十五条 各试点省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团根据本办法制定本省验收管理办法和实施细则。山东、湖南、贵州、安徽等省对全国农村党员干部现代远程教育试点地区的验收,参照全国农村党员干部现代远程教育领导协调小组办公室的要求增加相应内容。

  第十六条 本办法自发布之日起执行。

  附件略

浅论诉前调解的定位及操作

叶鹏


  调解这朵“东方之花”在建国后曾经十分绚烂,然而随着我国法治建设的快速发展,其很快受到了来自程序正义理念的冲击,民间调解能力急剧下降,而司法调解也同样受到“事实清楚、分清是非”等多方面的限制。但轻视调解的弊端很快显现,案件数量急增,法官疲于应对各类案件,由于法官司法理念与大众伦理观念的冲突,当事人经常对法院的判决不理解、不接受,涉诉信访数量的快速上升,现实使理论与实务界不得不重新审视调解的功能与作用。特别是在构建和谐社会的目标确立后,单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性而不能为社会转型期较多的矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制,如何进一步拓展调解工作空间,完善调解工作机制,建立大调解工作体系,是当前政法工作面临的一项重要课题。本文拟就当前实践中探索的诉前调解制度作一探讨,以期达到抛砖引玉的作用。

一、诉前调解的定位

  目前,对于诉前调解究竟应处于什么阶段,其法律性质是什么,实践中主要存在两种观点:一种观点认为,诉前调解应处于诉讼开始之前,即法院立案庭立案之前,其性质是一种人民调解。另一种观点认为,诉前调解应处于法院立案之后,开庭审理之前,其性质是一种法院调解和人民调解相融合的混合调解。笔者认为第一种观点比较准确,因为如要给调前调解准确定位,必须先了解诉讼的含义。
  在汉语中,诉讼一词最初并不连用,许慎撰写的《说文解字》中认为:“诉,告也”;“讼,争也”。据资料显示,现代意义上的诉讼是中国于清朝末年从日本的法律用语中转引回来的。其含义为“打官司”,即由一方告诉、告发或控告,由国家的权威机构(官府)解决控方与被告方的争议或纠纷的活动。现代意义上的诉讼,作为一种解决社会系统中利益冲突的机制和一种专门法律活动,其主要特征有以下四点:(1)诉讼是一种有效的“公力救济”方式 ;(2)诉讼有一套法定的程序;(3)诉讼是一个法律运作的过程,这个过程包括提起诉讼、法院的审理和裁决、执行等。由诉讼的概念和特征,可以看出诉前调解应是指在当事人将纠纷交付法院解决之前,先在调解人员主导下进行调解。在调解不成功时,再由法院予以立案进入诉讼程序进行解决,即诉前调解应发生在诉讼开始之前。然而,我国现行法律却并未对诉前调解作出明文规定,那么诉前调解应是一种什么性质的调解呢?
  按照现行法律,我国调解制度主要包括法院调解、人民调解和行政调解三个部分。法院调解又称司法调解、诉讼调解,是指法院在审理各类案件时,由法院主持,当事人平等协商,达成协议,从而解决纠纷所进行的活动。行政调解是指具有调解纠纷职能的国家行政机关根据国家政策、法律,以自愿为原则,在分清责任,明辨是非的基础上,通过说服教育,促使双方当事人互谅互让,从而达成协议解决纠纷的活动。人民调解,是指在人民调解委员会的主持下,对民间纠纷当事人进行说服教育,规劝疏导,促使纠纷各方互谅互让,消除纷争的一种群众性活动。他是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。由三种调解的概念,可以看出,法院调解是人民法院的职权行为,他是人民法院的一种审理活动,其形成的调解文书具有强制力;行政调解是国家行政机关的职权行为,形成的调解协议不具有强制执行的法律效力,其性质是合同。而实践中,诉前调解的重要特征则在于:调解程序的发生在提起诉讼之前,所以可以看出诉前调解不应属于法院调解和行政调解的范畴,其实质是一种人民调解。

二、诉前调解程序的操作

  我国现行民诉法虽没有诉前调解的规定,但法院开展诉前调解的报道却常见诸报端并获得赞誉,可见诉前调解在实践中已具有存在的正当性和必要性。在当前的审判实践中,诉前调解主要包括两种情形,一为不具有法院审理性质,即由在法院立案庭设立的人民调解工作室来调解;一为具有法院审理性质,即由法院立案庭的法官来调解或法官与人民陪审员、人民调解员共同来进行调解。笔者认为,目前在法院对诉前纠纷进行调解尚于法无据的情况下,对于诉前调解可从以下几个方面来操作:
(一)、诉前调解程序的启动
  因为诉前调解发生在提起诉讼之前,所以笔者认为诉前调解的启动应在案件当事人到法院立案之时。具体而言,就是在法院立案庭内设立人民调解工作室,在当事人来院立案之时,立案人员应仔细审查案件,判断案件的性质、复杂程度以及是否有调解的可能。对法律关系基本清楚、事实争议不大、法律责任比较明确的一审民商事案件,立案法官应该充分行使释明权,主动宣传人民调解工作的特点、优势,告知进入诉讼程序后的利弊,建议当事人首先选择诉前调解,并征求、询问当事人是否愿意进行诉前调解。如果当事人愿意,则应暂缓立案,由法官将案件转至立案庭内设置的人民调解工作室,由立案法官协助人民调解员通知当事人到法院立案庭进行调解。
(二)、诉前调解的适用范围
  诉前调解虽然具有灵活和简易等优点,但却没有法律规定且在程序上也呈现出非法律性、非正式性,所以为了当事人的利益应该严格控制其适用范围。根据司法实践,参考各地法院的做法,笔者认为诉前调解只适用于以下一些调、撤率较高的案件:(1)家庭纠纷类,如:婚姻、抚养、赡养、收养、监护婚、继承等。(2)相邻关系类,如:宅基地和不动产纠纷等。(3)小标的额案件,如:小额的债务纠纷、小额的合同纠纷等。(4)人身损害赔偿类,如交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷。(5)民间借贷纠纷类,如诉讼标的额较小,当事人之间权利义务关系较为明确的民间借贷案件。(6)其他事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大的纠纷。
(三)、诉前调解的主体
  在诉前调解人的选择上,笔者认为,由于这不是诉讼程序,故不由法官来担任,法官只应负责对调解员进行指导和帮助。具体在人民调解工作室组成人员的选择上,笔者认为应由下述人员来担任更为适宜:
1、人民法院邀请的律师。由于律师特定的身份及被社会层面的认知程度相对较高,且具有较强的专业知识和相对丰富的实践经验,相对于一般人而言,更为清楚诉讼的利弊,所以其容易引起当事人的重视,其意见也更易被当事人接受,有利于案件调解的进行。
2、退休后的法官。一些退休法官,身体状况良好,且具有丰富的审判工作经验以及丰富的人生阅历和社会经验,较于其他人而言,更适合做调解工作。
3、人民法院邀请的人民调解员。此类人员可分为两种,一是人民调解委员会中的人员,一为在当地威望较高,有一定社会影响力的人员。他们完全有能力利用自已特定的身份和经验对当事人讲解道理,调处一般纠纷。
4、基层司法所的法律工作者。此类人员一般熟知诉讼程序,掌握有相对丰富的法律知识,且具有调解民间纠纷的经验,所以也比较适合做为诉前调解的人选。
在此需要注意的是,人民调解工作室的组成人员应由以上人选混合构成。同时为了保障人民调解工作室调解员的工作积极性,法院应向党委汇报,与政府沟通,努力构建由政府出资为调解员发放工资,法院提供调解场所的诉前调解模式。
(四)、诉前调解的效力及时间
  诉前调解结束后,会产生两个后果:一是调解失败,双方当事人之间的纠纷进入诉讼程序;另一种则是调解成功,争议双方达成调解协议。对于前者我们不必细述,而对于后者,则会出现调解协议的法律效力问题。
  最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定,“经人民调解委员会调解的调解文书具有民事合同性质”,由此可看出双方当事人在人民调解工作室达成的调解协议不具有强制执行力。那么是否会出现因调解协议难以执行而造成当事人放弃这一解决纠纷的途径呢?笔者认为,可以采用以下途径予以解决:
  即在调解协议达成后,由调解员明确告知协议不具备强制执行力,并提出可以到公证部门进行公证,赋予协议强制执行力的建议和可以申请法院出具正式调解文书的建议。对于前者,双方可以共同到公证部门进行公证,使调解协议变为具有强制执行力的公证文书;对于后者,如果双方当事人提出法院制作调解书的请求,则应由立案庭的法官首先对调解协议的内容进行审查,然后再出具有法律效力的调解书,但当事人应向法院缴纳一定的诉讼费用。体缴费标准,笔者认为应只收取制作调解文书的成本费用,但在调解书中应述明案件系调解工作室调解,双方当事人申请法院予以确认的情况。
  任何一种程序,都不能没有时间的限制,诉前调解也是一样,如果没有调解期限限制,则势必会侵害当事人的权利。但调解又是一个双方从有争执变为无争执,从有矛盾变为相融合的过程,若时间过短,则一般不容易调解成功,因此笔者认为,诉前调解的时间应限定为一个月为宜。如调解成功,人民调解工作室不能收取任何费用,双方当事人可按前述方法确定如何履行协议;如调解不成,人民调解工作室则应将案件转至法院立案庭,由法院立案后进入诉讼程序进行审理。



(宝丰县人民法院 叶鹏)

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