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从新的角度论犯罪客体

（郭锐林 武汉大学法学院 430072）


摘要：犯罪客体有三种不同的形式，一是刑法保护的客体，二是作为犯罪构成要件的犯罪客体，三是现实的受犯罪侵犯的一种犯罪客体事实。这三种形式都有不同的意义和机能。刑法保护的客体是立法的基础，犯罪客体要件则对犯罪成立的认定及对刑法实质解释有重要的意义，而犯罪客体事实对司法裁量有重要的影响。
关键词：犯罪客体 刑法保护客体 犯罪客体要件 犯罪客体事实


犯罪客体有三层意义，首先是一般意义上的，即为刑法所保护的客体，其次是作为犯罪构成的一部分的犯罪客体，第三是在具体的犯罪成立后为犯罪行为所侵犯的现实的客体。这样层次的划分，自有其不同的作用。一般意义上的犯罪客体（在尚未为犯罪侵犯时，称之为刑法保护的客体），是一种客观的实在，但有受犯罪侵犯的可能性，若不可能为犯罪所侵害，是不能作为刑法所保护的客体的。作为犯罪构成中的一部分的犯罪客体，则是一种行为作用的客体类型，对评价行为起了直接的作用。作为具体犯罪事实中的犯罪客体，却也是一种客观存在，对于定罪与量刑，有极为重要的意义，本文拟就此三种意义的犯罪客体进行讨论。
一、 刑法保护的客体
我国刑法理论关于犯罪客体的通行观点是：犯罪客体是指刑法所保护的而为犯罪行为所侵害的社会主义社会关系。通说把犯罪客体归结为社会关系，它的条件有二，一是为刑法所保护，二是为犯罪行为所侵害，舍一不成。而有的学者，在对犯罪客体的分类中，根据犯罪客体所包含的社会关系的范围不同，把犯罪客体分为一般客体、同类客体和直接客体。其中一般客体是指一切犯罪所共同侵犯的客体，也就是我国刑法所保护的社会关系的整体。同类客体，是指某一类犯罪所共同侵犯的客体，也就是刑法所保护的社会关系关系的某一部分或某一方面。直接客体是某一犯罪行为所直接侵害或威胁的具体的社会关系[1]。这种分类类似于笔者所提出的犯罪客体的一般意义上的、作为犯罪构成一部分的犯罪客体以及具体犯罪事实中犯罪客体，但仔细考虑，还是有不同之处。这种分类也没有脱离犯罪构成，仍然是在犯罪构成之中讨论犯罪的客体。笔者认为刑法保护客体，已经是犯罪构成之外的一个概念，在犯罪构成中的犯罪客体才是犯罪构成的一部分，作为犯罪事实的犯罪客体事实是在犯罪中发生了被实际侵害或威胁的客体，也是处于犯罪构成范围之外的。
刑法以保护为主要的目的，近代刑法开山祖师贝卡利亚以社会契约理论为思想基础，认为人们牺牲一部分自由是为了平安无忧地享受剩下的那部分自由。为了切身利益而牺牲的一份份自由总合起来，就形成了一个国家的君权。君主就是这一份份自由的合法保存者和管理者。但是，实行这种保管还不够，还必须保卫它不受每个私人的侵犯，这些个人不但试图从中夺回自己的那份自由，还极力想霸占别人的那份自由。需要有些易感触的力量来阻止个人专横的心灵把社会的法律重新沦入古时的混乱之中。这种易感触的力量就是对触犯法律者所规定的刑罚[2]。刑法正是以刑罚为最后的手段，对社会生活进行保护。
大陆法系国家刑法学者在论述犯罪客体的时候，一般要区分刑法保护客体和行为客体，如日本学者野村稔说：“关于犯罪客体，必须区别行为客体与保护客体。”[3]但犯罪客体一般即行为客体，如木村龟二博士认为犯罪的客体即行为的客体，指行为侵害的具体的物或人，与犯罪客体必须区分的是保护的客体即法益。所谓法益，指由法所保护的利益或价值。从被保护的一面说，法益叫做“保护的客体”，从被侵害的一面说，法益叫做“侵害的客体” [4](P160)。而在我国刑法理论上，并没有严格的区分保护客体和行为客体，尽管在德日学者看来这种区分有重要的意义[4]。笔者认为，刑法所保护的客体是与一般犯罪所侵犯的客体之间，应该存在着差异的。刑法所保护的客体，相对的主体是刑法，这是形式上的主体，实质上的主体是代表统治阶级意志的立法者。而犯罪所侵害的客体，则相对的主体在形式上是犯罪，实质上是犯罪者。立法者和犯罪者的立场是相矛盾的，而之所以这两个客体可以统一在一起是因为犯罪所侵害的，正是刑法所保护的。但是，两者在本质上还是不同的。立法者可以把某一类客体纳入保护的范围而使侵犯此类客体的行为犯罪化，或者把原先保护的客体排除出去，而使侵犯此类客体的行为非犯罪化。在犯罪上，犯罪行为人不可能有此种意志的，而且，刑法保护的客体和犯罪侵害的客体在作用和意义上也是不等同的，后文将略加论述。
刑法保护的客体，在我国刑法理论上，认为是社会关系，日本学者认为保护客体并非作为构成要件的要素而包含于其中，而是作为具有价值之客体的性质，而作为规范保护的对象成为犯罪侵害的客体[4](P110)。笔者认为，所谓“成为犯罪侵害的客体”是一种侵犯的可能性，这是刑法保护客体的一个特征，如果不存在此种可能性，则不可能作为刑法保护的对象，也不可能成为犯罪侵害的客体。刑法保护的客体，是基于统治阶级的意志而确定的，体现了社会秩序和生活利益的而有可能为犯罪所侵犯的对象。客体应该是一种抽象的概括，而不同于具体的对象如人或物。在具体事实中可以体现为社会秩序、社会生活利益，更深层次的是一种文化的、价值的对象。这也是刑法保护客体与犯罪对象的区别之处。
刑法保护客体，具有一系列的特征：
首先，其相对的主体是立法者。刑法自古以来就是作为一种阶级统治的工具，虽然到了近代此种观点也大大的改变，认为刑法是保护社会生活的法律手段，同时又是“犯罪人的大宪章”，但是，仍难脱阶级的性质。刑法是一种价值的判断规范，其主体自然是立法者，这里的立法者是广义的即代表多数的人民群众利益的领导阶级。立法活动是立法者（主体）有意识地通过自己有目的的对象性活动而表述法律的过程。立法者作为立法活动的主体，并不是简单的在直观客体和适应客体，而是按照本阶级的利益和需要来改造客体，使客体人化，因而立法活支是有目的的，有意义的自觉活动，属于主观的范畴[5]。刑法的主要目的在于保护，故保护客体的主体是立法者。
其次，刑法保护客体包含着统治阶级的价值取向。各国实际情况不同，刑法所保护的客体也不同。由于主体是作为统治阶级的立法者，刑法则不得不带有统治阶级的目的性和阶级性。如在我国，由于需要严格控制人口数量，对于自行堕胎的行为，并不认为是犯罪，而在一些国家，则将此种行为认为是犯罪，如日本刑法第二十九条专章规定了关于堕胎的犯罪。
主观主义刑法理论和客观主义刑法理论都是以行为为中心建立其体系的，所以，刑法保护客体的关注不比行为所受的关注那样多。但是，刑法所保护的客体，应该是有其重要的意义的。在社会学的角度，犯罪是一种社会的现象，其以一定的客体作为承载。而这个客体却是社会的存在，包括各种各层次的事物，如秩序、价值、权利等。人是以一种类的方式存在的，社会关系是人的本质。刑法保护的客体首先是人类社会存在的基础之一，正是这样的原因，刑法才有如一个守护者一样，以一种严厉的手段来防止对社会这些客体的侵害达到保护社会的目的。
大陆法系刑法理论通说认为，犯罪的实质是对法益的侵害，法益即是刑法保护的客体。在刑法理论中，刑法保护客体的意义尤为重要。刑法上的形式违法性是指构成要件该当的行为的性质，而实质的违法性则是指法益受到侵害或威胁。在犯罪的概念上，形式概念以行为具有构成要件该当性、违法性与有责性为内容，而实质概念同样是对法益的侵害或威胁为内容。西方国家刑事学认为，从实质的意义上说，犯罪是侵害社会生活共同秩序的人的行为，不问这种行为是由幼童实施的，还是成人实施的，也不问是由精神病人实施的，还是由精神正常的人实施的[6]。尽管将刑法保护客体表述为社会生活共同秩序，但可以了解到，犯罪的实质概念是以刑法保护客体作为其中的要素的。
我国刑法理论认为，犯罪的本质特征是行为的严重的社会危害性，而社会危害性首先表现为客观上的危害，这是毫无疑义的[7]。同样不例外的将刑法保护客体作为体现犯罪本质的要素。因为没有客体的受侵害或威胁，就不可能有犯罪的存在。可以说，刑法保护的客体的存在，是刑法的基础。
二、 作为犯罪构成一部分的犯罪客体*
犯罪客体要件是刑法保护客体的类型化，本文将以犯罪客体要件来称呼它，如无特别的说明，犯罪客体作为一个综合意义的概念来使用。刑法保护的客体是社会生存的条件，由刑法以刑罚的手段加以保护，但如何保护呢？再者，刑罚作为一种痛苦的剥夺，如何限制它使它不至于泛滥及走向残酷？在现代刑法中，以罪刑法定主义为指导，将刑法保护客体类型化成犯罪客体要件，从而使犯罪构成要件体现了罪刑法定主义的内涵。刑法保护客体无以类型化，则刑法将无法发挥社会保护及人权保障这两个机能。
在大陆法系刑法学中，构成要件中的犯罪客体是行为客体，大体相当于我国刑法理论上的犯罪对象。行为客体是指构成要件中规定的外部行为的对象，而且根据自然的，因果的关系进行考察后能够认识的，具有外部的物的对象性质并同时成为构成要件的要素[2]（P100）。按我国刑法理论，犯罪客体和犯罪对象有所不同，但两者又有密切的关系。作为犯罪构成要件的犯罪客体，是表现行为成立犯罪所必须具有的内在类型要素，除此之外，是形式的、外在的类型要素。因为犯罪的本质是对刑法保护客体的侵害，所以，犯罪客体必定存在于每一个犯罪构成之中，而且是作为一种内在的评判要素。犯罪构成以行为为中心，并非偶然，首先，行为连结了行为人与犯罪客体，连结了罪过和危害结果。其次，行为把违法的、有责的、可罚的等价值判断结合在一起，即由行为可以寻出行为人的主观，又可寻出犯罪危害的结果，而且各种犯罪，首先在行为形式上是有区别的，盗窃的行为决不会被认为是重婚的行为。可见犯罪构成以行为为基础，是有理由的。但是犯罪客体不能被排除出犯罪构成之外，如诈骗行为，由于所侵犯的客体不同，可以是成立一般的诈骗罪，也可以成立招摇撞骗罪，或其它金融诈骗罪，当然，在决定犯罪成立与否时，不可能仅由犯罪客体作为判断的标准。作为犯罪构成要件的犯罪客体，应该包括刑法规定的客体和犯罪对象，台湾学者高仰止认为，犯罪之客体，因以被害人之法益为中心，惟同时亦为享有法益之人，即被害法益所属之人，或称法益之本体[8]。其认为犯罪客体包括法益与被害人。笔者认为除被害人之外，还应包括犯罪的其它对象，因为一般而言，客体必须以一定的客观对象为载体的，除非一些秩序或价值，如脱逃罪或聚众淫乱罪，由于其犯罪客体是一种秩序或社会风尚，所以没有以一定的物质形态为对象，而被学者认为是无犯罪对象的犯罪。犯罪客体与犯罪对象是两个完全不同的概念。有的学者认为，犯罪客体就是犯罪对象，犯罪对象就是犯罪客体，这是两个内涵与外延完全相等同的概念，没有必要把两者人为的切割开来，由此也没有必要在犯罪对象头上生造一个犯罪客体的概念，并将其哲学化与政治化[9]。笔者认为，这种说法是欠妥当的，客体和对象是两个完全不同的概念，表现在对象是具体的客体是抽象的，犯罪对象是指犯罪人在犯罪中对其直接施加作用的，并通过这种作用使刑法保护客体遭受侵害或威胁的具体的人或物[1]（P125）。犯罪对象是犯罪客体的物质载体。在犯罪构成中，犯罪客体方面要件包括犯罪对象，即有的犯罪，必须具有特殊的犯罪对象才能成立，如刑法第116条规定的破坏交通工具罪，其犯罪对象只能是火车、汽车、电车、航空器、船只等重大交通工具，如果破坏的不是上述对象，而是自行车或马车，则只可能构成其它犯罪，甚至不构成犯罪。
三、 作为犯罪构成事实一部分的犯罪客体
犯罪构成中的犯罪客体，仅仅是一种类型化的客体，而一旦行为构成犯罪，就有刑法保护的客体受到侵害，而构成要件中的犯罪客体的符合，更有现实化了的犯罪客体。犯罪构成事实是行为成立犯罪所体现出来的对定罪和量刑有影响的行为事实。它不同于定罪量刑的情节，如自首、立功都是量刑的情节，但不属于犯罪构成事实。犯罪客体是犯罪构成事实中的一个部分。是指为具体的犯罪行为所侵犯的刑法所保护的社会关系。如果说刑法保护的客体体现一种可能性，犯罪构成要件体现一种类型化，则犯罪构成事实则体现一种现实性和具体性。犯罪客体事实，是被实际侵害或威胁的刑法保护的客体，包括具体的人或物，即犯罪对象也是构成犯罪客体的一部分，因为绝大多数的犯罪都具有犯罪对象，一旦犯罪成立，则犯罪对象受行为的作用而被现实化，也是一种事实的状态。犯罪客体事实主要表现为犯罪行为所侵犯的对象所存在的事实，及其所造成的危害结果或危险状态。这些都对定罪量刑起了重要的作用。
四、 犯罪客体的价值
刑法自身的发展，已经使其从封建刑法向现代刑法嬗变。封建刑法具有以下四个特点：一是干涉性，即刑法干涉个人生活的所有领域，包括干涉个人的私生活；二是恣意性，即对何种行为处以刑罚，事前并无法律的明确规定，通常由一定的人恣意裁量；三是身份性，即同样的行为由于行为人、被害人的身份不同，而导致处罚的有无轻重；四是残酷性，这是指刑罚方法大部分是死刑与身体刑[10]。现代刑法肇始于贝卡利亚1764年发表的《论犯罪与刑罚》一书，[11]以罪刑法定主义确立为特点，而将封建刑法的惩罚性、镇压性淡化。现代刑法以保护社会生活作为主要的、根本的目的，但是这种社会保护机能是在罪刑法原则之下的发挥，即同时有人权的保障作为刑法的另外一个机能与之相平衡，才能使刑法在一定的限制内对社会发生作用。在犯罪成立中，以犯罪构成要件为基本理论，同时考虑侵犯保护客体的行为及结果和行为人的主观因素。只是在刑法客观主义上和主观主义上有分歧。我们可以发现，刑法所保护的客体，是整个刑法体系的基础，刑法必须建立在对社会生活的保护的基础上，否则，将丧失其价值而成为无源之水。台湾学者林山田指出：“刑法最主要之任务，乃在于保护法益不被非法之破坏。”[12]而整部刑法，整个刑法的体系，都围绕着这个主要目的和任务而建立起来的，所以，犯罪客体是刑法的基础，并非言过其实。
刑法保护的客体，是刑法的基础。这一点具有十分重要的意义：首先，刑法的目的在于保护，而不在于惩罚或镇压。这使刑法具有正义的内涵，也使刑罚不是纯粹的报应。其次，这是与罪刑法定主义相暗合的，罪刑法定主义的思想理论基础之一是启蒙的自由主义思想，其代表者洛克认为，人们原来生活在自然状态之中，在这种自然状态中，人们自由的平等的，根据自然法他们享有人身自由权和财产权，同时又不能侵犯他人的这些权利。为了保护个人权利，国家拥有对违法犯罪者处罚的刑罚权，但国家的立法权和刑罚权的目的，只能是保护社会和个人。启蒙的自由主义思想，是新兴资产阶级反对封建专制的思想武器，它保障人的权利的思想，被认为是罪刑法定主义的核心思想[3]（P63）。刑法的目的，在于对社会的保护，但刑法的惩罚性质，又必须进行限制，罪刑法定主义正是对刑法保护社会的一种限制，将刑法限制在保护性质的范围内而不超出这个范围从而又侵害社会或个人的权利。可见，刑法所保护客体的明确，对罪刑法定主义有着积极的意义。之所以要确立罪刑法定的原则，也正是在于对保护客体的保护。德国学者拉德布鲁赫在他的《法学导论》中写道：“自从有刑法存在，国家代替受害人施行报复时开始，国家就承担着双重责任：正如国家在采取任何行为时，不仅要为社会利益反对犯罪者，也要保护犯罪人不受受害人的报复。现在刑法两样不只反对犯罪人，也保护犯罪人，它的目的不仅在于设立国家刑罚权力，同时也要限制这一权力，它不只是可罚性的源由，也是它的界限，因此表现出悖论：刑法不仅要面对犯罪人保护国家，也要面对国家保护犯罪人，不单面对犯罪人，也要面对检察官保护市民，成为公民反对司法专横和错误的大宪章。”[13]笔者认为，刑法的目的，在于保护客体之保护，在现代社会中，犯罪人的权利仍然属于刑法所保护的客体，除了因为犯罪而要剥夺的某些权利之外，其它的权利仍应受到法律的保护，除非现实不能的。所以，刑法不仅仅是社会、一般个人的保护者，同时也是罪犯的大宪章，这表面上是矛盾的两方面，实际上是统一的，统一于刑法所保护的客体之上，而这也正是产生了对罪刑法定主义的要求。
作为犯罪构成的犯罪客体，也具有重要的意义。在我国刑法理论中，一般都仅在犯罪构成之中讨论犯罪客体，各种观点普遍认为，犯罪客体是刑法所保护的，而为犯罪行为所侵害的社会关系。尽管近来不少学者提出了新的见解，如认为犯罪客体不应是犯罪构成之一要件[14]。也有的学者认为犯罪客体不应该是一种社会关系而应该是指受刑法保护而为犯罪行为侵犯的一定主体的权利或利益[15]。还有的学者提出，犯罪行为直接指向的是刑法所保护的权利（刑事权利），那犯罪客体当然是指刑法所保护而为犯罪行为所侵害的权利[16]。诸多观点，不一而足。笔者无意在这两个问题上讨论，而拟从宏观的角度认识犯罪客体其所具有的理论与实践的意义以及犯罪客体是否有极为重要的刑法机能。按我国刑法理论，犯罪构成要件是决定犯罪成立的唯一标准，所以，犯罪客体作为犯罪构成要件是一种类型化的客体。这与刑法保护的客体具有本质上的区别。我国刑法依犯罪的同类客体将犯罪区分为十种，即危害国家安全罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、危害国防利益罪、贪污贿赂罪、渎职罪和军人违反职责罪。对犯罪作这样的分类，就是犯罪客体的一个机能，虽然刑法保护客体与这犯罪客体有对应性，但犯罪客体是一种类型的，刑法保护客体是一种普遍意义的，这两者不同。在外国刑法理论中，一般将刑法保护客体即法益划分为社会法益、国家法益和个人法益三种，但是，一各国刑法分则体系的安排一般没有明显的体现出这种划分。而依据犯罪客体进行的划分，是多数国家刑法分则体系所采纳的。犯罪客体的这种分类机能，并不是不会改变的，即犯罪的分类不是这样固定不变的。首先，在刑法保护客体中上，也是有变动的，刑法保护客体并非是一个绝对静止的东西，相反，是会随着时代的前进而变化，而在构成要件的犯罪客体上，也自然同样存在变化和发展，因为犯罪客体是对刑法保护客体的类型化。有人指出，犯罪客体本质上是构成的东西，所谓犯罪客体是构成的东西，是说犯罪客体并不是给定的直接作为对象的东西，而是自由运动所设定的东西[17]。该论者或许看出刑法保护客体作为一个独立的体系自由运动（这种自由是相对的，因为，刑法保护客体的确定，是参与了立法者或统治阶级的价值取向的），而同时，在犯罪构成要件中的犯罪客体也会有所发展，虽然他并没有区分刑法保护的客体和犯罪客体，但是犯罪客体是从刑法保护客体中类型化的，没有自身的实体的内涵，也必然随着刑法保护客体的变化而变化。
关于刑法保护客体和犯罪客体，有的学者认为，传统的犯罪客体理论不但把犯罪客体视为刑法保护的社会关系，是刑法设立某种犯罪的构成的根据，体现着它应有的政治功能，而且把犯罪客体视为犯罪行为侵害的社会关系，把它纳入犯罪构成中看成可以确定犯罪行为性质的根据，让它体现着法律功能。但是，这种犯罪客体同时具有政治功能和法律功能的传统犯罪客体理论的努力能否成功，在我们看来是值得怀疑的[18]。笔者认为，刑法保护的客体与作为犯罪构成的犯罪客体之间存在区别，也主张把这两个概念区分开来，不能混淆。笔者主张犯罪客体是犯罪构成的一部分，它和刑法保护客体相区别，就不会导致上述论者所指出的混淆了。我国刑法理论受苏联刑法理论的影响极大，在犯罪客体理论上前苏联学者将违法性“改造”为犯罪客体，即德国刑法理论认为符合构成要件的行为，只有侵害或者威胁了法益时才可能成立犯罪；而前苏联的学者认为，行为只有侵害或者威胁了刑法所保护的社会关系，或者社会利益才可能成立犯罪[19]。然而，这犯罪客体，在刑法理论和实践中，不是没有缺陷但也并非一无是处，笔者认为，其仍具有重大的意义。？
首先，有助于刑法理论向客观主义倾斜。作为“理念型”刑法理论的客观主义是从作为市民革命成果的法思想、政治思想以及产业资本主义意识形态的法思想、政治思想中演绎出来的，从而迎合了一种刑事领域中的法治立场[20]。在犯罪构成中出现犯罪客体，表明法律对刑法保护客体的关注，也要求对犯罪的认定，还应该从客观实在的客体中考察，而不能无视犯罪客体这一构成要件的符合。进而在量刑中，要充分考虑犯罪构成事实中的实际受到侵害的犯罪客体。这明显的是倾向于注重客观的刑法客观主义。法治理念下的刑法应当具有谦抑性，而主客观主义者，则更趋于谦抑，如在行为人误认为一稻草人为活人而对其实施杀害的情形中，由于犯罪客体并不存在，应该将其认为非罪，在主观主义者看来，行为人仍然具有严重的人身危险性，可以作为犯罪之未遂来处理。相比之下，前者更具有谦抑性，但是谦抑并非放纵犯罪。
其次，在刑法解释中，犯罪客体发挥着重要的机能，有的学者认为，由于犯罪的本质是侵害法益，故对构成要件进行实质的解释，意味着发挥法益作为犯罪构成要件解释目标的机能，即对犯罪构成要件的解释结论，必须符合这种犯罪构成要件的行为确实侵犯了刑法规定的犯罪所要保护的法益，从而使刑法规定该犯罪，设立该条文的目的得以实现[18]（P178）。上述观点并未区分刑法保护的客体和犯罪客体要件，但在犯罪构成要件中，犯罪客体也挥着实质解释的机能，笔者认为，只有犯罪客体要件的实现才足以说明犯罪的实质违法性。由于我国刑法犯罪构成理论本质上完全不同于大陆法国家刑法理论中的构成要件理论，在形式违法性和实质违法性上，我国刑法理论上的社会危害性与刑事违法性分别相当于大陆法国家刑法理论所说的实质的、客观的违法性与形式违法性[18]（P187）。大陆法系国家刑法理论中，行为符合构成要件即具有形式违法性，而我国刑法理论，行为符合犯罪构成要件即已构成犯罪，形式违法性与实质违法性在强调社会危害性和刑事违法性的统一时统一了，从而难以区分形式违法性与实质违法性。在这种情况下，犯罪客体就是承担着实质违法性的确定的任务。正是把犯罪客体放置于构成要件中，才把形式违法性和实质违法性统一于犯罪构成之中，但是，如前所述，作为犯罪构成一部分的犯罪客体，是刑法保护客体的具体的类型化，本身并非是一个实体，而仅仅是与刑法保护客体相对应的类型。所以，犯罪客体要件的符合，则表明刑法保护客体受到侵害，从而也便具有实质的违法性。基于如此的考察，许多学者主张把犯罪客体放置于犯罪构成之外，而可以实现违法性的形式和实质的区分，而在立法功能和司法功能上也不至于混淆，如有的学者认为，现代法制社会有一个明确而又普遍的要求，即刑事立法与刑事司法分离。刑事立法所要解决的是设立犯罪的根据和设立犯罪的要件，刑事司法所要解决的是认定犯罪的性质和印证犯罪的诸要件[9]。笔者在区分了刑法保护客体与犯罪客体之后，所谓刑事立法和刑事司法的功能的混淆可以解决，刑法保护客体是立法所必须考虑的，它是犯罪构成设立的根据，而犯罪客体要件则仅仅具有司法的功能，其在判断行为的实质违法性上有重要的作用。从刑法的规定上看，分则各条文并非全部把犯罪客体明确规定出来，而绝大部分是没有说明犯罪客体的，所以，在实质违法性的判断上，犯罪客体自然发挥着重要的作用。总而言之，犯罪客体在实质解释上，有重要的作用和意义。可以说，犯罪客体是一种实质的要件，在犯罪构成中，往往对定罪以及量刑，有重要的影响，如刑法第二百六十条第一款规定的一般强奸罪和第二款规定的奸淫幼女罪两者的犯罪客体并不相同，所以在前者，必须是违背妇女的意愿而采取暴力、胁迫的手段强行发生性关系，而在后者，即使幼女是同意的情形下，也构成犯罪，其本质的原因正在于犯罪客体要件的不同而体现出来的刑法保护客体的不同。
由犯罪客体类型化的刑法保护客体是一种客观的存在，既可以表现为一定的利益，也可以表现为一种秩序和状态。但是，一旦行为构成犯罪，则刑法保护客体也便受到了现实的侵害或威胁。所以，犯罪事实中必定包括着现实化了的犯罪客体。可以说刑法保护客体处于一端，而犯罪事实中的犯罪客体则处于另一端，中间是一种类型化的，作为犯罪构成事件的犯罪客体。这也正是犯罪客体理论的体系构成（当然，是以一定的角度出发，而若从其他的角度出发，也可得出其他的体系构成）。作为犯罪事实一部分的犯罪客体，是一种已然发生的行为事实，而且必然存在于客观世界中。如果行为并没有使一定的犯罪客体现实化，也就没有使刑法保护的客体受到侵害，那么行为就不可能构成犯罪。那么作为犯罪事实的犯罪客体，在刑法理论和实践中有什么样的意义和作用呢？由于我国刑法理论对于犯罪事实（也可称为犯罪构成事实，两者有细微的区别）的研究是不够的，虽然犯罪事实在司法实践中作为定罪量刑的根据，具有极为重要的作用。在前面也提出犯罪客体要件对定罪及量刑有重大的作用，是因为定罪是量刑的先导，定什么样的罪，必然决定量什么样的刑，在这种意义上，犯罪客体要件作为犯罪成立的判断标准之一部分，对量刑也有极大的影响。而犯罪客体事实则直接表现了社会的危害性，是社会危害性的物质载体。社会危害性的基本意义在于危害了社会性的利益[16]。故犯罪客体事实的首要特征是现实性。犯罪客体事实和犯罪结果有密切的联系。犯罪结果是犯罪客体事实的表现形式。如故意杀人罪，个人的生命权利（刑法所保护的客体）被行为人所侵害，其表现出来的就是被害人死亡的犯罪结果，生命权利受侵害这一客体现实通过犯罪结果体现出来。有时犯罪结果并不以实害的形式出现，而是以一定的危险状态出现，这时，客体事实则表现为危险的存在，这必须由立法者和司法者进行判断。客体事实是刑法保护客体受到威胁，而不是现实的受到侵害。在刑事司法实践中，对犯罪客体事实的确认，对于定罪和量刑是有积极的意义的。首先，防止单单从行为人的主观恶性方面来定罪量刑。同样是倾向于刑法客观主义的。我国刑法学家张明楷教授认为，当行为不具有形式违法性时，应以形式违法性为根据将其排除在犯罪之外，当行为不具有实质违法性时，应以实质的违法性为根据将其排除在犯罪之外。于是，任何犯罪都是同时具有形式违法性与实质违法性的行为，对犯罪的处罚便同时具有形式的合理性和实质的合理性[19](P127)。这种主张是有力的，正确的。因此，在刑事司法实践中，应注重对犯罪结果的认论和区别，即把对犯罪客体事实查明放在重要的地位上，必须以之为根据定罪量刑。陈兴良教授指出，司法裁量是要解决法律规范对具体案件的问题；因此，案件事实的识别就具有十分重要的意义。在适用法律过程中，与法律案件有关的客观现实的一切事实都是真相判断的对象[5](P565)。因此，作为犯罪事实的一部分的犯罪客体事实，正是对犯罪客体要件的实现，也便具有重大的意义。
五、结语
犯罪客体，首先是刑法保护的客体，作为社会生存的必要条件以及统治阶级意志支配下的利益，是刑法建立的基础，现代刑法的目的也正在于保护社会，不同的仅仅是对各种具体利益的取舍。同时，也是刑法理论中犯罪构成的基础，台湾学者林山田认为，一切犯罪之构成要件系针对一个或数个法益，构架而成。因此，在所有之构成要件中，应可以找出其与某种法益的关系[12](P6)。我国刑法将主客观统一于犯罪构成中，也把形式与实质统一在其中，但刑法保护的客体仍然是犯罪构成的构架的基础。其次，刑法保护的客体，体现在犯罪构成中，是一种类型化的客体要件。犯罪客体要件在犯罪构成中具有实质的意义。尽管我国犯罪构成理论存在很多的缺陷，但是，把犯罪客体要件纳于犯罪构成之中，仍然具有一定的积极意义。有的学者认为，我们研究犯罪构成理论，存在五在误区，其中之一就是认为必须推翻现有的犯罪构成理论而构建新的犯罪构成理论。笔者认为这种说法很有道理，当然，也不是说犯罪构成理论不能有所变革。再次，在另一端，是现实的犯罪事实中受侵害或威胁的刑法保护的客体──犯罪客体事实。在刑法理论和实践中同样具有积极的意义，所有这些，都有待进一步的研究和探讨。


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[9] 李晓明：论对犯罪客体的质疑[J]，法学杂志，第22卷2001年第5期，22页。
[10] [日]平野龙一：刑法总论[M]，有斐阁，1972，5页。转引自张明楷：刑法的基本立场[M]，北京：中国法制出版社，2002年，1页。
江西省九江市人民政府


九江市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划（2004－2008年）
2005.03.20 九江市人民政府
关于印发九江市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划(2004-2008年)的通知

各县(市、区)人民政府，共青、九江开发区管委会，庐山管理局，市政府各部门：
《九江市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划(2004-2008年)》已经市政府研究通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。

二00五年三月二十日


九江市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划（2004－2008年）

为认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），全面推进依法行政，建设法治政府，根据《江西省人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划(2004—2008年）》，结合本市实际，制定本规划。
一、指导思想、工作目标和实施步骤
1、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，坚持党的领导，坚持执政为民，坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进我省社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。
2、工作目标。通过五年不懈的努力，在政府职能转变与行政管理体制改革、科学民主决策、制度建设、行政执法体制与行政程序建设、防范和化解社会矛盾以及政府层级监督等方面取得阶段性成果，全省各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念和能力不断增强，为基本实现建设法治政府的目标奠定坚实基础。
3、实施步骤。贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政，是一项全局性、长期性的系统工程，既要整体推进,又要重点突出。本规划分三个阶段:
第一阶段（2005年10月底前）。各级人民政府和政府各部门要抓好《纲要》及本规划的学习、宣传和培训，并根据《纲要》和本规划，制定本地、本部门贯彻落实《纲要》的具体办法和配套措施。
第二阶段（2005年11月－2008年9月）。各级人民政府和政府各部门按照《纲要》和本规划的要求，结合实际，认真组织实施，努力完成各项工作任务。
第三阶段(2008年10月-12月)。各级人民政府和政府各部门对五年来推进依法行政情况进行检查考核，并结合检查考核情况,作出下一步的工作安排。
二、主要任务
（一）转变政府职能，深化行政管理体制改革
4、规范经济调节和市场监管职能。推进政企分开、政事分开，推进政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，切实保护市场主体的各项权利。进一步转变经济调节和市场监管方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。推进投资体制改革，合理界定政府投资职能和范围，落实企业投资自主权。依法履行市场监管职能,保证市场监管的公正性和有效性,打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。发挥行业组织和中介机构的自律和服务功能。研究制定规范行业组织和中介机构运作的相关办法。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度。
5、完善社会管理和公共服务职能。各级人民政府和有关部门要分别制定并不断完善突发公共事件应急预案，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序。完善劳动、就业和社会保障制度。深化劳动就业体制改革，把扩大就业作为经济社会发展的优先目标，健全政府促进就业的责任体系。深化教育、科技、文化、卫生和体育体制改革，推进公共服务体系建设。2007年前全面建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制体系和突发公共事件医疗救治体系。积极探索政府与企业合作提供公共服务、政府与社会合作进行社会管理的运作方式，充分发挥社区在管理公共事务和公益事业方面的作用。
6、合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。要与完善社会主义市场经济体制相适应，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，科学合理设置政府机构，核定人员编制。加强政府对所属部门职能争议的协调。
7、建立和完善依法行政的财政保障机制。建立和完善集中统一的公共财政体制,逐步实现规范的部门预算,统筹安排和规范使用财政资金,提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入; 完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。2006年前在市直单位全面推行财政国库管理制度改革，并积极稳妥地推进县级支付改革和会计集中核算向国库集中支付制度转轨。行政机关不得设立任何形式的"小金库"；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。
8、改革行政管理方式。要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。建立健全实施行政许可法的配套制度。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段依法对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，以省、市、县三级统一信息网络平台为依托，全面推进政府上网工程，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。
9、推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，有关行政机构设置、管理权限、主要职责和行政管理活动的依据、程序、办理结果以及公众举报投诉的渠道等信息都要向社会公开。要利用多种方式公开政府信息，拓宽信息公开渠道。县级以上人民政府及政府各部门实现在门户网站公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。
（二）建立健全科学民主决策机制
10、建立健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。
11、完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据、程序和结果都要公开，公众有权查阅。涉及全市或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。
12、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
(三)提高制度建设质量
13、制度建设的基本要求。制定规范性文件，重在提高质量。要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合市委、市政府关于改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供制度保障；要根据宪法、立法法、国务院《规章制定程序条例》、《江西省立法条例》和《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》等法律、法规、规章的要求，严格按照法定权限和法定程序进行。规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。
14、按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府规范性文件制定计划。要进一步加强政府立法工作，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。
15、改进政府立法工作方法，扩大公众参与程度。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度和立法听证制度。起草作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式听取社会公众意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。
16、积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。
17、建立和完善规范性文件的修改、废止工作制度和定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行规范性文件进行修改或者废止，维护法制统一。规范性文件施行后每满三年，实施机关应当对其实施情况进行评估，并将评估意见报告制定机关；制定机关要在评估的基础上,组织实施机关进行清理。
（四）理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为
18、深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续做城市管理综合执法试点工作,积极探索相对集中行政许可权试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心。逐步完善行政执法机关的内部监督制约机制。
19、严格按照法定程序行使权力，履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当依法告知行政管理相对人、利害关系人拟作出决定的事实、理由和依据，并给予其陈述和申辩的机会，对合理的意见和要求，行政机关应当予以采纳；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。
20、建立健全行政执法案卷评查制度。行政机关对行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法活动，必须建立完整、规范的案卷。对行政管理相对人的有关监督检查记录、证据材料和执法文书都必须立卷归档。要建立执法台帐，全面、客观地记录执法过程。各级行政执法机关应当建立健全行政执法案卷评查制度，定期对执法案卷进行检查，并将评查结果纳入行政执法责任制年度考核内容。
21、建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。县级以上人民政府要依照《江西省行政执法证件管理办法》的规定，定期清理、确认并向社会公告行政执法主体，清理结果要报上一级人民政府备案；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。
22、继续推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要严格执行《江西省行政执法责任制办法》，抓紧制定我市行政执法过错责任追究办法。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。
（五）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制
23、积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要大力开展社会矛盾纠纷排查调处工作，实行社会矛盾纠纷排查调处工作责任制，建立健全矛盾纠纷信息员网络和信息报告等相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正原则,及时予以处理。要积极探索解决民事纠纷的新机制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题，切实将社会矛盾化解在萌芽状态，解决在基层。
24、充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，健全人民调解组织，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。
25、切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要认真贯彻国务院《信访条例》和《江西省信访条例》，完善信访制度，严格执行信访工作的各项规定，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、仲裁、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、仲裁、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督
26、自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级人民政府应当自觉接受本级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询;有规章制定权的人民政府应当依法向有关人大常委会备案规章。各级人民政府应当自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。
　　27、接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。
28、加强对规范性文件的监督。规范性文件应当依照《江西省规范性文件备案办法》报送备案。对报送备案的规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。
29、认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构和队伍建设，提高行政复议工作人员素质，探索建立行政复议工作人员资格管理制度。完善行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法其他规定的，应当依法追究其法律责任。
30、完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度。
31、创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式。要按照《江西省行政执法监督条例》、《江西省行政机关实施行政许可监督办法》及有关法律、法规和规章的规定，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。要实行法律、法规、规章执行情况的报告和检查制度,以及重大行政处罚、行政许可和其他重大具体行政行为的备案制度，及时纠正违法的具体行政行为。
32、加强专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。拒不执行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。
33、强化社会监督。各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为的制度。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。
（七）增强依法行政观念，提高依法行政能力
34、提高领导干部依法行政的能力和水平。各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。要实行领导干部学法制度，把法律知识的学习纳入各级党校（行政学院）的培训内容，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。县级以上人民政府每年都要举办或者组织参加法制讲座，政府和政府各部门领导都要参加法制讲座。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。
35、建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。要采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。要加强对行政执法人员的岗前培训。建立行政执法人员定期法律知识培训制度，行政执法人员每年学习法律的时间不少于40小时。
36、建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。
　　37、积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
三、保障措施
38、提高认识，加强领导。各级人民政府和政府各部门要充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，切实抓好《纲要》的学习、培训工作，大力宣传《纲要》的基本精神和主要内容，不断提高行政机关领导干部和工作人员依法行政的自觉性。各地、各部门的行政首长作为本地、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要加强对推进依法行政工作的领导，一级抓一级，逐级抓落实。
39、明确责任，统筹安排。各级人民政府和政府各部门要按照《纲要》和本规划的要求，紧密结合本地、本部门实际，认真制定落实《纲要》和本规划的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排。认真抓好各项任务分解，明确责任主体，保证各项工作有人抓、有人管，将《纲要》和本规划的规定落到实处。
40、加强监督检查。上级行政机关应当定期对下级行政机关贯彻《纲要》和本规划的情况进行督促、检查，要把定期报告、群众评议和年度检查考核结合起来，推进《纲要》和本规划的落实；对检查中发现的问题要认真研究，及时处理。对贯彻落实《纲要》和本规划不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。
41、定期报告推进依法行政工作情况。各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况；县级以上人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。
42、充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。