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重庆市人大常委会


重庆市乡镇人民代表大会工作条例
重庆市人大常委会



（1998年3月28日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过 1998年3月28日公布 1998年7月1日起施行）

第一章 总 则
第一条 为了加强乡、民族乡、镇人民代表大会（以下简称乡、镇人民代表大会）的工作，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《中华人民共和
国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的有关规定，结合木市实际，制定本条例。
第二条 乡、镇人民代表大会是本级地方国家权力机关。
乡、镇人民代表大会由同级人大代表组成，对人民负责、受人民监督。
乡、镇人民政府由乡、镇人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。
第三条 乡、镇人民代表大会及其主席团实行民主集中制和集体行使职权的原则。
第四条 乡、镇人民代表大会及其主席团和代表活动所需经费，列入乡、镇财政预算。
第五条 乡、镇人民代表大会每届任期三年。

第二章 乡、镇人民代表大会
第六条 乡、镇人民代表大会行使下列职权：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规、地方性法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的遵守和执行；
（二）在职权范围内通过和发布决议；
（三）决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；
（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；
（五）讨论决定本行政区域内的经济、民政、民族、教育、科技、村镇建设、环境和资源保护、计划生育、减轻农民负担等工作中的重大事项；
（六）选举本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长；
（七）罢免或免去本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长；
（八）听取和审查本级人民代表大会主席团的工作报告，听取和审查本级人民政府的工作报告；
（九）撤销本级人民代表大会主席团的不适当的决议和决定，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；
（十）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（十一）保护各种经济组织的合法权益，保护农村承包经营户、个体工商户的合法权益；
（十二）保障少数民族的权利；
（十三）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
少数民族聚居的乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。
第七条 乡、镇人民代表大会会议每年至少举行一次。
经过五分之一以上代表提议，可以临时召集乡、镇人民代表大会会议。
第八条 乡、镇人民代表大会每届第一次会议在本届人民代表大会代表选出后的两个月内举行。
第九条 乡、镇人民代表大会会议，必须有三分之二以上代表出席，始得举行。
第十条 乡、镇人民代表大会会议举行十五日前，主席团将开会日期和建议会议审议的主要议程通知代表。
第十一条 乡、镇人民代表大会每次会议举行预备会议，预备会议由主席团主持，通过会议议程和会议其他准备事项的决定。
每届人民代表大会第一次会议的预备会议，由上届人民代表大会主席团主持。
第十二条 不是本级人民代表大会代表的乡长、副乡长，镇长、副镇长列席本级人民代表大会会议；其他有关机关、团体、组织和事业单位的负责人，经主席团决定，可以列席乡、镇人民代表大会会议。
乡、镇人民代表大会举行会议的时候，可以邀请本行政区域内上级人民代表大会代表列席。
第十三条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，主席团，乡、镇人民政府可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议。
代表五人以上联名可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程。未列入大会议程的应转为建议、批评和意见。
列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。
代表联名提出议案，可以在大会主席团作出召开乡、镇人民代表大会会议的决定之日起至决定的代表议案截止时间之前提出。
第十四条 乡、镇人民代表大会对各项议案的审议在大会全体会议上进行。代表人数较多的，也可以分组讨论，然后大会审议。
第十五条 乡、镇人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由主席团交有关机关和组织研究处理，并在二个月内答复代表。个别确实需要延长办理期限的，最迟不得超过四个月。对迫切需要办理又有条件办理的，有关机关和组织应当在会议期间
办理或者提出办理方案答复代表。
第十六条 乡、镇人民代表大会进行选举和作出决议、决定，以全体代表的过半数通过。
第十七条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府及其所属工作部门的质询案。质询案应写明质询的对象、质询的问题、内容和要求。
质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。
质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。
提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，经主席团决定，由受质询机关再作答复；质询案情况复杂的，经主席团决定，由受质询机关在大会后二个月内向有关代表作出答复，并向主席团报告。
第十八条 乡、镇人民代表大会审议议案的时候，代表可以向本级有关国家机关和事业单位提出询问，由有关机关和单位派负责人对询问的事项进行说明。
第十九条 乡、镇人民代表大会设立代表资格审查委员会，负责审查本级人民代表大会在本届内补选的代表和换届时选出的下一届代表的代表资格，并向本级人民代表大会主席团报告代表资格审查情况，经主席团确认后，将其代表名单予以公告。
代表资格审查委员会设主任委员、副主任委员各一人，委员三至五人。正、副主任委员由主席团在主席团成员中提名；委员由主席团在本届人民代表大会代表中提名，一并提请本级人民代表大会每届第一次会议通过，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。
第二十条 每届乡、镇人民代表大会第一次会议，选举产生本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长。
民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。
第二十一条 乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的候选人，由本级人民代表大会主席团或者代表十人以上书面联名提出。
主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额。
提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。
第二十二条 乡、镇人民代表大会主席、乡长、镇长的候选人数一般应多一人，进行差额选举，如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。副主席、副乡长、副镇长的候选人数应比应选人数多一至三人，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选
举。
如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。候选人名单按姓氏笔划排列。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确
定正式候选人名单，进行选举。
第二十三条 选举采用无记名投票方式。代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以依照选举办法的规定另选他人，也可以弃权。
每次选举所收回的选票数，等于或者少于发出的票数有效，多于发出的选票无效。
每一选票所选的人数，等于或者少于规定应选名额的有效，多于应选名额的作废。
第二十四条 获得过半数选票的候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。
获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人，也可以依照本条例规定的程序另行提名、确定候选人。经本级人民代表大会决定，不足的名额的另行选举可以在本次人民代表大会会议上进行，也可
以在下一次人民代表大会会议上进行。
另行选举乡、镇人民代表大会副主席、副乡长、副镇长时，依照本条例第二十二条的规定，确定差额数，进行差额选举。
第二十五条 乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职。
第二十六条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。罢免案应当写明罢免理由。
被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。
乡、镇人民代表大会主席、副主席的代表职务被罢免的，其主席、副主席的职务相应撤销，由主席团予以公告。
第二十七条 补选乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，应当召开人民代表大会会议。补选时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。选举办法由本级人民代表大会决定。

第三章 乡、镇人民代表大会主席团
第二十八条 乡、镇人民代表大会主席团对本届人民代表大会负责并报告工作。在乡、镇人民代表大会闭会期间，主席团负责处理日常工作。
第二十九条 乡、镇人民代表大会主席团由代表七人至十一人组成，九万人以上的乡镇，最多不超过十三人。其任期与本届人民代表大会任期相同，行使职权至下届人民代表大会预备会议选出新的主席团为止。每届人民代表大会第一次会议主席团组成人员候选人名单由上届人民代表大
会主席团提出，在新的一届人民代表大会第一次会议预备会议上选举产生。在本届人民代表大会任期内，经代表大会预备会议通过，可以对主席团组成人员进行调整。
乡、镇人民代表大会设主席一人，并可以设副主席一至二人。主席、副主席由本届人民代表大会从代表中选出，为主席团成员。主席或副主席因故不能担任职务的时候，由主席团在主席团组成人员中决定代理人选。
主席团组成人员不得担任国家行政机关职务；如果担任国家行政机关职务，必须向人民代表大会辞去主席团组成人员的职务。
第三十条 乡、镇人民代表大会主席团负责筹备、召集和主持本级人民代表大会会议，负责下列工作：
（一）确定会议召开日期；
（二）决定列席会议人员名单；
（三）通过代表资格的审查报告；
（四）拟定会议议程草案、会议选举办法草案、议案及建议、批评和意见处理办法草案，提请代表大会审议通过；
（五）决定代表联名提出的议案是否列入代表大会会议议程；
（六）依照法定程序确定乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的候选人名单；
（七）决定对质询案的处理和将罢免案提请大会审议；
（八）提出各项决议、决定草案，提请代表大会审议和表决。
第三十一条 乡、镇人民代表大会闭会期间，主席切的职责是：
（一）检查和督促宪法、法律、行政法规、地方性法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定在本行政区域内的遵守和执行；
（二）听取本级人民政府和有关部门工作情况的报告，监督本级人民政府和有关部门的工作，检查和督促本级人民政府对本级人民代表大会决议、决定的贯彻实施情况；
（三）审查本级人民政府对本级人民代表大会通过的财政预算的部分变更，并向下次代表大会报告；
（四）将代表向人民代表大会提出的议案和对各方面工作的建议交有关机关或组织研究办理，督促有关机关或组织将办理情况答复代表；
（五）组织本级人民代表大会代表进行视察，参加执法检查，对本行政区域的重大事项进行调查，听取本级人民政府的工作汇报，评议本级人民政府及其工作部门和上级国家机关派驻乡、镇单位的工作；
（六）受理人民群众对本级人民政府和国家工作人员的申诉和意见；
（七）召集选民依法罢免、补选本级人民代表大会代表和本选区的上一级人民代表大会代表；
（八）可以接受个别乡、镇人民代表大会主席团成员和乡、镇人民政府组成人员的辞职。大会主席团可以作出是否接受其辞职的决定。主席团决定接受辞职后，报本级人民代表大会确认；
（九）决定临时召集本级人民代表大会会议；
（十）办理本级人民代表大会和上级人民代表大会常务委员会交办或者委托的工作。
第三十二条 乡、镇人民代表大会主席团应当依法监督本级人民政府的工作。指导、支持和帮助村民委员会和居民委员会进行工作，密切同村民委员会和居民委员会的联系，支持其依法开展活动。
第三十三条 乡、镇人民代表大会主席团每三个月至少召开一次会议。主席团会议必须有全体成员的过半数出席，始得举行。主席团的决议和决定，以全体组成人员的过半数通过。
主席团召开会议的时候，根据需要，可以邀请本行政区域内的各级人民代表大会部分代表和有关单位负责人列席。
第三十四条 乡、镇人民代表大会主席的职责是：
（一）宣传贯彻宪法、法律、行政法规、地方性法规以及乡、镇人民代表大会和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定；
（二）召集并主持主席团会议；
（三）联系代表，反映代表和人民群众的意见和要求。处理和接待代表和人民群众的来信、来访；
（四）协助和指导选区选民依法罢免、补选本级人民代表大会代表和本选区的上一级人民代表大会代表；
（五）组织实施本级人民代表大会和主席团决定的有关事项；
（六）出席或者列席乡、镇的重要会议。
乡、镇人民代表大会副主席协助主席工作。
第三十五条 乡、镇人民代表大会主席、副主席的工作受本级人民代表大会的监督。
第三十六条 乡、镇人民代表大会主席团的工作接受上级人大常委会的指导。

第四章 乡、镇人民代表大会代表
第三十七条 乡、镇人民代表大会代表，是本级地方国家权力机关组成人员。依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。
第三十八条 乡、镇人民代表大会代表，经代表资格审查委员会审查并经主席团确认当选资格有效，由主席团发给代表证书。
代表任期从每届乡、镇人民代表大会举行第一次会议开始，到下届人民代表大会举行第一次会议为止。
第三十九条 乡、镇人民代表大会代表应当宣传法律和法规，宣传上级人民代表大会及其常务委员会和本级人民代表大会的决议和决定，协助本级人民政府推行工作。
第四十条 乡、镇人民代表大会代表应当同选民保持密切联系，定期走访选民，听取和反映选民的意见和要求，向选民报告履行代表职务的情况。
第四十一条 乡、镇人民代表大会代表，在人民代表大会及其各种会议上的发言和表决，不受法律追究。
第四十二条 乡、镇人民代表大会代表可以按照代表居住地域、工作单位、所属行业组成代表小组。代表小组由本小组代表推选组长、副组长负责组织开展活动。代表小组三个月至少活动一次。
第四十三条 乡、镇人民代表大会代表由主席团组织听取本级人民政府情况通报，对本级人民政府和有关单位的工作开展视察、执法检查、调查和评议活动。
代表在前款各项活动中不直接处理问题。
第四十四条 乡、镇应当建立人民代表大会主席、副主席和本级人民政府领导人员联系本级人民代表大会代表的制度。
第四十五条 乡、镇人民代表大会代表，如果受刑事审判，或者被逮捕以及被采取法律规定的其它限制人身自由的措施，执行机关应立即书面报告乡、镇人民代表大会；在乡、镇人民代表大会闭会期间，书面报告乡、镇人民代表大会主席团，由主席团报告下一次人民代表大会会议。
第四十六条 乡、镇人民代表大会代表应当出席本级人民代表大会会议。因病或者其他特殊原因不能出席的，必须向主席或者副主席书面请假，并由主席或者副主席报告大会主席团。未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的代表，其代表资格终止。
第四十七条 乡、镇人民代表大会代表在人民代表大会会议期间的工作和闭会期间的活动都是执行代表职务。
代表执行代表职务，其所在单位必须给予时间保障，按正常出勤对待，享受应得的工资和其他待遇。可以根据实际情况给予适当补贴。
第四十八条 乡、镇人民代表大会代表受选民的监督。选民有权罢免自己选出的代表。罢免代表须经原选区过半数的选民通过。
第四十九条 乡、镇人民代表大会代表因故出缺，由原选区选民补选。
乡、镇人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。
补选出缺的代表，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等。

第五章 附 则
第五十条 本条例由重庆市人民代表大会常务委员会负责解释。
第五十一条 本条例自1998年7月1日起施行。



1998年3月28日
伪证罪客观要件的立法不足与完善
—应将伪证罪扩大到民事、行政诉讼中

(李苗苗 北京市怀柔区人民法院 刑庭)

摘要：在司法实践中，伪证行为不仅在刑事诉讼中存在，在民事、行政诉讼中也是十分普遍的，然而我国《刑法》只将刑事诉讼中的伪证行为规定为伪证罪，对民事、行政诉讼中的伪证行为却没有涉及。因此，笔者认为应将伪证罪扩大到民事、行政诉讼中。本文对将民事、行政诉讼中的伪证行为规定为犯罪的理论基础：其具有严重的社会危害性以及现实基础：法律协调与统一的需要、对外国成功立法的借鉴以及将民事、行政诉讼中的伪证行为规定为伪证罪不会带来负面影响进行论述。
关键词：伪证罪；民事诉讼；行政诉讼
我国《刑法》第305条规定的伪证罪将作为犯罪处理的伪证行为严格地限制在刑事诉讼中。但由于功利主义的影响，民事、行政诉讼中当事人举证的负面效应也逐渐暴露，大量伪证行为存在严重的社会危害性。为此，笔者认为应将刑法中的伪证罪的适用范围扩大到民事、行政诉讼中，以便更好地打击民事、行政诉讼中的伪证行为。
一、将民事、行政诉讼中的伪证行为规定为犯罪的理论基础——具有严重的社会危害性
（一）民事、行政诉讼中的伪证行为具有社会危害性
在我国刑法理论界，关于社会危害性的基本含义观点不一，但是概括起来，代表性的对立意见主要有社会关系侵犯说和合法权益侵犯说两种。前者认为所谓社会危害性是指行为对我国社会主义初级阶段的社会关系造成的实际危害和现实威胁；后者认为社会危害性，是指行为对国家和人民利益的危害，既包括已经造成的实际危害，也包括可能造成的危害。这两种观点虽然在表达上不尽一致，但是，在内容阐述上，并没有太大区别。[1]
因此，认定某行为是否具有刑法上的社会危害性，首先应当看该行为是否对我国的社会关系或国家、人民的利益造成实际的危害和现实的威胁。诉讼证据是人民法院用来查明案件真实情况的依据，也是作出正确裁判的基础。如果证据虚假，则会带来一系列的危害后果：
1．妨害人民法院的正常审判活动，影响办案质量和办案效率。依据《民事诉讼法》第66条的规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。在审判中，如果一方当事人举出伪证，对方当事人在质证过程中肯定会提出异议并举出相应的证据予以抗辩；有时，即使一方当事人提出的是真实的证据，对方当事人为了某些利益可能故意提出伪证以达到非法目的。当一方针对对方的伪证申请延期举证时，法院为了查清事实，在规定的时间内一般予以准许；有时也会依据当事人的申请或职权进行相应的调查取证，再次开庭审理。如果法官未发现伪证，还会导致错误判决；即使在案件审理中发现了伪证而未导致错误判决，作伪者最终受到了制裁，但法院毕竟付出了沉重的诉讼代价。
2．损害了对方当事人的合法权益、名誉和身心健康。伪证在诉讼中尤其是庭审中出现，往往出乎对方当时人的预料，为了抗辩出现的伪证，对方当事人就要重新收集一些证据，有时由于证据的灭失或其他原因，对方当时人面对伪证无可奈何，心理往往处于气愤、受冤的状态。而伪证一旦被法院采信作为认定案件事实的证据，无疑就会使对方当时人的合法权益和身心健康受到损害。如果伪证或案件内容牵涉个人隐私，也必然会损害对方当事人的名誉。 在行政诉讼中，如果作为诉讼一方的国家行政机关在诉讼中利用伪证胜诉，会使政府威信丧失，影响社会的稳定。如果行政机关是伪证受害者，会使国家利益受损。
3．激化了当事人之间的矛盾，助长了违法诉讼行为。民事、行政诉讼的任务是确认当事人的权利义务关系，制裁民事、行政违法行为，解决当事人之间的矛盾纠纷，维护社会秩序、经济秩序。民事、行政伪证行为可能导致伪证行为的不利方的合法权益不能通过民事、行政诉讼途径得到救济或救济不足，而伪证行为的有利方则免除或减轻了本来依法应承担的法律责任；伪证行为的不利方承担了本来依法无须承担或超出了本来应当承担的法律责任，而伪证方则得到了非法的利益。当事人之间的矛盾纠纷非但没有得到解决，反而会使矛盾激化、程度加深，影响了社会的稳定。
（二）民事诉讼中的伪证行为的社会危害性具有严重性
违法行为与犯罪行为都具有社会危害性，但俩者的本质区别在于犯罪是具有严重的社会危害性的行为，俩者在社会危害性的量上的区别导致了在质上的区别。当违法行为的社会危害性在量上发生了变化而达到严重的程度时，我们就应当将其规定为犯罪，由刑法进行调整。
伪证行为的社会危害性严重的最突出表现是严重损害了人民法院的司法权威。司法行为是国家行为，是社会正义的最后一道防线。司法公正与否直接关系到法律的正义性和司法机关的权威性。司法公正体现在每一个案件的审理过程和审理结果之中。如果伪证被采信而造成了错误裁判，对于法院、法官来说，可能是百分之一、甚至是千分之一的遗憾，而对于当事人来说，却是百分之百的不公正。同时，伪证的被采用会使对方当事人难以接受法院裁决，从而影响到裁判的执行，进而使执行中的司法权威也遭到破坏。这样，必然造成当事人和人民法院对法律正义性和司法权威性产生怀疑，损害了人民法院的司法权威。这也是伪证行为人向司法权威挑战的最严重的社会后果。
刑法具有保护权益的后盾性，“当某项法律本身规定的制裁手段不足以保护该项法律规定的权益时，需要借助刑法的强制手段来保护。”[2] 《民事诉讼法》第102条规定：“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)伪造、毁灭重要证据，妨碍人民法院审理案件的；(二)以暴力、威胁、贿买方法阻止证人作证或者指使、贿买胁迫他人作伪证的；……人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第104条规定：“对个人的罚款金额，为人民币1000元以下。对单位的罚款金额，为人民币1000元以上30000元以下。拘留的期限，为十五日以下。……”《行政诉讼法》第49条规定：“诉讼参与人或其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处以一千元以下的罚款、十五日以下的拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（二）伪造、隐藏、毁灭证据的；（三）指使、贿买、胁迫他人作伪证或威胁、阻止证人作证的。……”很显然，上述规定的强制措施不足以对伪证行为进行约束，因为：1、法律规范疏漏，约束不力。现行的法律只是对有限的作伪证的表现形式作了简单的列举，并未针对伪证的具体情形作出相关规定，致使很多伪证行为排除在追究责任之外，如对当事人故意作虚假陈述、证人故意作伪证问题没有涉及。2、如果说上述缺陷可以通过完善《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的方法来弥补的话，那么，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定的强制措施给伪证人带来的违法成本低于守法成本的缺陷是不能通过这俩部法律自身的完善得以解决的。按法律经济学观点，强有力的法律实施机制将使违法的成本极高，从而使任何违法行为变得不划算。当某人从事违法行为的预期效用超过将时间及其他资源用于其他活动(守法和执法)所带来的效用时，他就有可能选择违法。[3]随着社会经济的发展，民事案件的标的数额越来越大，1996年是全国法院审结的经济纠纷案件最多，比1991年增加100万件，上升1 .53倍，诉讼标的金额达2699亿，是1991年的12倍。同样的五年里，海事法院共审结案件是12702件，年均递增 32.9%，解决争议标的金额93亿元，平均每件案件诉讼标的金额为73万元。随着人民法律意识的增强，行政案件的数量也在增加。[4]面对强大的利益诱惑，即使《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定最严重的强制措施（拘留15日）对于伪证者而言真是“相形见细”。 伪证者提供伪证的目的无非是为了降低诉讼成本，取得依正当诉讼手段无法取得的非法诉讼利益，如果通过立法将伪证责任者的风险提高，大大超过其因伪证而可能获得的预期利益，则伪证行为会大大减少。因此，有必要把民事、行政诉讼中的伪证行为纳入刑事犯罪的范围。
（三）民事、行政诉讼中的伪证行为与刑事伪证行为性质相同
伪证罪的本质特征是对国家司法权的妨害及对司法权威的损害，而国家司法权包括民事、刑事、行政审判权以及非讼处理权。无论是刑事审判，还是民事或者行政审判，都是作为整体司法权的平等的组成部分。蔑视国家审判权任何组成部分，都会损害国家审判活动的权威性和公正性，同时其行为本身也不会因发生在不同性质的诉讼中而导致本质的变化。因此，伪证行为本身并不会因为发生在不同性质的诉讼中而性质不同，只是在不同性质的诉讼中可能造成的危害后果不同，进而所引起的在刑法规定中的应受刑罚惩罚的轻重不同。伪证行为对刑事审判权侵害的后果比其他后果要重，但在性质上没有根本差别，对同样性质的行为给予不同的法律处罚，有悖于现代法治的基本原则。所以，各种诉讼中的伪证行为都是对国家司法权的侵犯，法律应当对其提供平等的保护。
二、将民事诉讼中的伪证行为规定为犯罪的现实基础
（一）法律协调与统一的需要
首先，我国《民事诉讼法》第102条和《行政诉讼法》第49条规定，“……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”然而《刑法》第305条及第306条规定的对于伪造证据的行为的处罚都局限于刑事诉讼。这样，除对于涉及伪造相关证件、滥用职权等犯罪的伪证行为可以处以刑罚之外，其他伪证的行为即使再严重也不得追究行为人的刑事责任。由此，《民事诉讼法》第102条的规定和《行政诉讼法》第49条的规定由于没有《刑法》的配合而在某些情况下变成虚设。
其次，刑法第307条规定“帮助当事人毁灭、伪造证据，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役”。对于该条款规定的帮助毁灭、伪造证据罪，刑法未将其限定在刑事诉讼中，因此，对于民事、行政诉讼中的帮助毁灭、伪造证据行为，情节严重的，构成犯罪。刑法仅规定地位较低的指示者、帮助制造伪证者有罪，而对“主角”伪证行为人没有规定有罪。很明显，帮助当事人毁灭、伪造证据显然没有直接作伪证的行为危害性大，如果对前者追究刑事责任而对后者不予追究的话，这显然是不合理的。
再次，《刑法》第306条规定的辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据妨害作证罪，也是限于刑事诉讼中。我们知道，刑事诉讼中的诉讼代理人是指接受公诉案件的被害人及其法定代理人或者近亲属、自诉案件的自诉人及其法定代理人、附带民事诉讼的当事人及其法定代理人的委托，以被代理人的名义参加诉讼，进行诉讼活动的人。其存在于公诉、自诉和刑事附带民事诉讼三类诉讼中，其中刑事附带民事诉讼案件中的民事部分是属于民事诉讼性质的。它在实体法上，受民事法律规范的调整；在程序上，除刑事诉讼法有特殊规定的以外，适用民事诉讼法的规定，其诉讼原则、强制措施等原则和制度，都要遵循民事诉讼法的有关规定进行。按照《刑法》第306条的规定，在刑事附带民事诉讼中，可能产生伪证罪，而在纯粹的民事诉讼中不可能产生或存在伪证罪。这岂不自相矛盾?其实问题的症结就在于没有把民事伪证行为规定为犯罪。如果把民事伪证行为规定为犯罪，《刑法》第306条的辩护人、诉讼代理人妨害证据罪就可发生在民事诉讼中，前述问题也就不存在了，而且还可以平衡、协调相关规定。
（二）对国外成功立法的借鉴
运用实证主义的研究方法，在论证某一问题时，我们可以从实证的角度考察其合理性。对于伪证罪，国外的立法也大多不局限于刑事诉讼中。如瑞士刑法第307条(伪证鉴定及虚伪翻译)规定：“证人、鉴定人、翻译人或通译，于法院审理中，对事实为虚伪之证言、检举或鉴定报告或翻译者，处五年以下重惩役或惩役。证言、检验报告、鉴定报告和翻译，系经具结或经举手宣誓加以保证者，处五年以下重惩役或六月以上轻惩役。”[5]《马来西亚刑事法典》第193条规定：“任何人蓄意在一项司法审讯之任何阶段作虚假证据、或捏造虚假证据，以在该项司法审讯之任何阶段应用者，必须判处以最高可达七年之监禁，并可另加罚款。又任何人蓄意在任何其他案件作或捏造虚假证据，必须判处以最高可达三年之监禁，并可另加罚款。”[6]其后对使用明知是虚假的证据等行为作了明确的规定。其“一项司法审讯”和 “在任何其他案件”均可说明其范围是不仅限于刑事诉讼中的。
由此可见，《刑法》将“伪证罪”限于刑事诉讼中，显然是既不符合我国法律的有关规定，也不符合实际情况，更不符合国际惯例，因此有扩大的必要。
(三)将民事、行政诉讼中的伪证行为规定为伪证罪不会带来负面影响
有学者认为将民事、行政诉讼中的伪证行为确定为犯罪，这就是，以提起、参与民事、行政诉讼为缘由，结果却以触犯刑律、构成犯罪受到刑罚处罚为结果，行为人所承担的法律责任过重，会造成公民因害怕触犯刑律而影响通过诉讼途径解决民事、行政纠纷的情况出现。将民事、行政诉讼中的伪证行为作为犯罪处罚，是否会造成犯罪扩大化?对此，不论从法律规定看，还是从司法实践看，这种顾虑都没有必要。
首先，以提起、参与民事、行政诉讼为缘由进入诉讼，最终却触犯刑律，是在执法过程中存在的正常现象，《刑法》第307条、第308条、第313条、第314条的规定都说明了这一点。法律保护公民正当、合法的权益，制裁公民违法行使权利义务。行为人的伪证行为是对诉讼权利的滥用，妨害了正常的司法活动并侵犯了对方当事人的合法权益，对其进行制裁正是为了保护公民的合法权利。在此，制裁违法行为和维护合法权益是对立统一的。
第二，将民事、行政诉讼中的伪证行为规定为犯罪不会造成公民因害怕受到刑罚处罚而影响通过诉讼途径解决争议的情况。相反，会加强对伪证行为的打击和对当事人合法行使诉讼权利的保护，从另一个角度讲，是对依法作证行为的鼓励，因此，不但不会影响当事人通过诉讼途径解决纷争，反而会对公民通过诉讼途径解决纠纷产生积极的影响。
第三，不会造成犯罪扩大化。有人认为，将伪证罪的范围扩大到民事、行政诉讼中，有悖于刑法的谦抑性。笔者认为，刑法的谦抑性要求不得已才可以动刑，即确有规定刑罚的必要性。当某行为在客观上达到了处以刑罚的必要性的时候，该动刑的还是要动刑，民事、行政伪证行为已经愈演愈烈，而且产生严重的危害后果，刑法就应及时作出反应，来规制这种行为。我们不能狭隘的理解刑法的谦抑性，刑法的谦抑性与将某些行为的犯罪化的必要性是不矛盾的。
参考文献：
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[2] 马克昌主编.刑法学[M].北京:高等教育出版社，2003 .4.
[3] 谢素英.关于设立民事伪证罪的法律思考[J].人民法院报2002-8- 5.
[4] 杨斐.浅析伪证罪[J].法律科学1999（3）.125.
[5] 各国刑法汇编.台湾司法通讯社，1980.1123、1571、1781.
[6] 马来西亚刑事法典(华文译本).黄士春译.信雅达法律翻译出版社，1985.72.