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参保和欠缴社保纠纷的受理研究

张嘉琦


　　摘要:由于我国立法机关、最高人民法院、有权制定行政法规和规章的国务院以及劳动保障行政机关在对社会保险的参保和欠缴社保费引发的纠纷能否受理问题上，均缺乏明确的规定。这就导致了实践中对因欠缴社保费引发的纠纷能否受理，仲裁机关与法院之间、各地法院之间甚至同一法院内部掌握尺度不一，从而引起法律适用的混乱。因用人单位拖欠缴或者拒缴社会保险费发生的争议不属于劳动争议案件，不应该进行劳动仲裁以及诉讼。如果因单位未缴纳某项社会保险费，而造成劳动者无法享受相关待遇，则单位应予赔偿，此时双方发生纠纷，法院应予受理。
关键词:劳动社会;保险社会;保险制度;社会保险基金

　　改革开放以来，经过20年的改革和探索，在我国已经初步建立了独立于各类单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管服务社会化的社会保险制度。但是，我们还应当看到，我国现行的社会保险制度建设还不能适应经济社会发展的需要，具体表现为：一是由于我国正处于改革阶段，一些社会保险险种尚处于探索试行中，社会保险立法相对滞后；二是由于我国客观上存在二元经济结构，在城乡之间、不同人群之间社会保险制度还存在差异、制度衔接方面存在问题；三是社会保险统筹层次不高，影响了统筹效果的发挥；四是社会保险基金的管理、监督还不够规范、有效。
　　关于社会保险的参保和欠缴社保费引发的纠纷能否受理及审理问题，各地法院做法不一。即使在同一法院内部，有时在具体案件处理上也存在差异。《劳动法》第9章有关社会保险和福利的规定中，只是原则地规定劳动者享有社会保险的权利，但对保护的措施和手段没有具体的规定。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第2条规定因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议属于劳动争议。同时，劳动部在《〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》规定，其中的“保险”是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。由此，对法规条文中所说因“保险”发生的纠纷是指因实际“保险待遇”发生的争议，还是因未缴纳保险费而可能影响到将来的保险待遇而发生的争议，就会产生歧义。按照前一种理解则法院对因欠缴社保费引发的纠纷不能受理，而按照后一种理解则可以受理并作出实体审理。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第1条人民法院受理劳动争议案件范围的第3项“劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷”的规定，只规定“劳动者退休后”追索社会保险费的，人民法院应当受理。而没有规定劳动者退休前或解除劳动合同时劳动者提出补缴社会保险费的案件是否应当受理。“而在审判实践中劳动保险纠纷案件的95％属此类情况”。
　　通过对以上法律法规以及司法解释的分析，我们会发现，国家最高立法机关、最高人民法院、有权制定行政法规和规章的国务院以及劳动保障行政机关在对社会保险的参保和欠缴社保费引发的纠纷能否受理问题上，均缺乏肯定而明晰的规定。这也是导致实践中对因欠缴社保费引发的纠纷能否受理，仲裁机关与法院之间掌握尺度不一，各地法院之间甚至同一法院内部掌握尺度不一，从而引起法律适用的混乱。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（续一）（征求意见稿）》第二条规定，用人单位与劳动者因1999年2月1日以后，因用人单位欠交养老、工伤、失业、医疗等社会保险费发生的纠纷当事人不服劳动争议仲裁委员会裁决，依法提起诉讼的，人民法院应当予以受理。该条对这一问题做出了明确的规定，但该司法解释“征求意见稿”公布已久，迄今未能正式颁行，并不能改变目前对这一问题无法可依的尴尬局面。
　　笔者认为，根据我国目前社会保险制度刚刚发展而很不成熟的现状，因用人单位拖欠缴或者拒缴社会保险费发生的争议不属于劳动争议案件，不应该进行劳动仲裁以及诉讼。首先，我国法治社会的建设任重道远。在我国法治社会远远未臻成熟的现实情况下，要准确定位法院功能，慎重界定案件受理范围。劳动争议案件有很大比重是因为历史遗留问题而引发，或者因政府行为或政策变化而造成。对于这类案件的审理，司法审判显得力不从心，争议往往难以及时解决，也不能取得良好的社会和法律效果。对此最高人民法院民一庭纪敏庭长指出，应当认识到法院并非是万能的。在切实保障和维护劳动者的合法权益的同时也要清楚司法审判的功能，准确界定劳动争议案件的受案范围。广东省高院和福州市中院认为，政府主导的国有企业改制引发的下岗、整体拖欠工资；住房公积金的缴纳纠纷；社会保险费的缴纳和发放发生的纠纷；以及当事人已签收劳动争议仲裁机关的调解书又反悔的四类案件法院不应受理。
　　其次，现代法理理论一般认为，社会保险法属于社会保障法的主要组成部分，而社会保障法以强制性作为其实施手段。在私法领域中，涉及的是私人之间的关系，以私法自治为其基本原则，私人之间发生纠纷，法院自应予以调处。但在社会保险法律关系中，既包括国家与个人之间、国家与用人单位之间的关系，也包括劳动者与用人单位之间、用人单位与社会保障经办机构之间的关系等。凡依照法律规定必须参加投保的劳动者和用人单位都必须参加保险，劳动者和用人单位也要按照规定缴纳各自的费用，当事人没有任意选择的权利。《劳动法》第七十二条规定，用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条规定，缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保险行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。上述法律、行政法规的规定，说明交纳社会保险费的义务主体是用人单位和个人，收缴单位是社会保险金机构。用人单位不缴纳社会保险费，违背的是行政管理法，其法律关系是国家征缴部门与用人单位之间管理与被管理的行政关系，并非劳动争议当事人之间的民事关系。劳动争议当事人对用人单位应交缴而欠缴保险费无直接请求权。所以，因欠缴社会保险费发生的争议，不属于劳动者与用人单位之间的民事纠纷，不应该属于劳动仲裁和法院受理的劳动争议案件的范围。当然，如果因单位未缴纳某项社会保险费，而造成劳动者无法享受相关待遇，则单位应予赔偿，此时双方发生纠纷，法院应予受理。对于加大和拓宽解决社会保险费覆盖面窄、欠缴社会保险费的力度和渠道问题，笔者认为主要应当采取以下措施：一是尽快出台《社会保险法》。社会保险应由国家立法强制推行，但由于立法滞后，仅靠规章和政策支撑运行，不能从根本上解决社会保险投保率低的问题。因此必须尽快出台《社会保险法》，加强劳动保障制度推行的强制力。二是加大对违反社会保险法规的处罚力度。按照现行劳动保障部颁发的《社会保险费征缴监督检查办法》的规定，对不参加社会保险或欠缴社会保险的，只能对用人单位处以5000元以下罚款，对用人单位而言，这点罚款根本无关痛痒。缴纳不过5000元的罚款显然比社会保险费少的多，且对同一违法行为，《办法》规定不得给予两次以上的罚款行政处罚。因此会出现用人单位宁愿受处罚，也不愿意为职工办理社会保险费的现象。建议修改相关规定，对拒交社会保险费的单位加大处罚力度。三是加大法院非诉强制执行力度。对拒交社会保险费的单位，由劳动行政主管部门依法对其进行行政处罚，缴费单位拒不执行的，人民法院应行政机关的申请，依法加大非诉强制执行力度，堵住欠缴社会保险费的源头。
　　在目前整个社会就业状况不佳的情况下，作为劳动者往往为了保住工作，在职时不敢提出异议，在这种情况下，只有依赖行政执法部门定期主动对用人单位进行监督检查，才能使社会保险费的缴纳落到实效的保护劳动者合法权益。另外，法律、法规应对劳动监察部门不作为的行为作出相关规定，对于劳动者向劳动监察部门投诉单位未缴纳社会保险费的，行政执行部门理应查实后予以处理。对不予核实以及查明单位未缴纳又不责令补缴或罚款的，投诉人可以就该行政机关提起要求其作为的行政诉讼。近几年来人民法院审理的劳动争议案件增长较快，并且新型、疑难、复杂的劳动争议案件大量涌现，一些新类型的案件没有法律规制，一些较低层次的法规、规章与司法解释之间存在矛盾，劳动争议案件的审理面临诸多的问题，实务界一些法官也有许多困惑。而劳动争议和劳动者权益保护问题，随着经济体制改革的不断深化逐渐成为一个越来越突出的社会问题，该问题已经成为正确处理改革、发展、稳定三者关系的结合点和关键。改进和加强劳动争议案件的处理工作，推动劳动法制的不断完善，是当前人民法院面临的一项重要工作。讨论建立什么样的劳动争议处理体制，是加强劳动争议处理的重要工作之一，这也是近年来理论界和实践中讨论较多的一个问题。笔者就上述热点、难点问题予以阐述，提出了相关见解，旨在从劳动争议处理体制改革方面找出一条出路，对新型、疑难问题予以求解，缓解人民法院因劳动争议案件上升而面临的压力，统一劳动争议案件在处理上的标准。

注释：
1.如据笔者所在法院（河北省唐山市路北区人民法院）对欠缴社保费引发的纠纷一般均予以处理；但2006年7月经本院审判委员会讨论决定，在对（2006）北民初字2143号劳动争议案件的处理中，认为欠缴社保费在性质上应属劳动保障行政机关的行政管理行为，而不属人民法院受理民事案件的范围，故对温某等三人要求单位补缴欠缴社保费的诉讼请求未予支持。
2.2000年最高人民法院副院长李国光在全国民事审判工作会议上的讲话中认为，“企业职工下岗、整体拖欠职工工资是在企业制度改革和劳动用工制度改革中出现的特殊现象，不是履行劳动合同中的问题，由此引发的纠纷应当由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，不属于劳动争议，不应以民事案件立案审理。”社会保险费多为整体拖欠，似乎也可以参照该讲话精神而不予受理。
3.根据笔者对本院行政庭的了解，自1999年《社会保险费征缴暂行条例》实施以来，该庭尚未受理过国家征缴部门对欠费单位的非诉执行申请案件，也没有劳动者状告国家征缴部门不依法履行职责的行政不作为案件。没有此类案件不等于没有欠费违法的情形。上述这种情况说明，我们需要继续加大行政执法的力度，加大对社会保险法规的宣传和贯彻执行力度。

参考文献：
[1]福建省厦门市中级人民法院民一庭.审理劳动争议案件适用法律若干问题探讨．人民司法．2005（7）．
[2]林嘉，丁广宇，夏先鹏.和谐社会目标下劳动法的实践与发展??全国部分城市劳动争议审判实务研讨会综述．人民司法．2005（7）.
[3]贾俊玲.《中华人民共和国劳动法》的完善与发展．http://www.wuxihrm.com/News_View.asp?NewsId=766
[4]国务院第259号令.社会保险费征缴暂行条例,1999年1月22日.
天津市政府


关于颁布《天津市行政区划管理办法》的通知
天津市政府



各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
现将《天津市行政区划管理办法》予以颁布，望遵照执行。

天津市行政区划管理办法
第一条 为加强本市行政区划管理，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《国务院关于行政区划管理的规定》，制定本办法。
第二条 行政区划变更应遵循下列原则：
（一）保持相对稳定。变更时，要从现状和实际出发，参考历史沿革，兼顾长远，审慎处理。
（二）根据不同社会区域的社会经济结构、居民分布状况、生活方式等特征，并结合城乡规划；在市区应侧重城市管理，在郊区、县应侧重土地管理和经济发展。
（三）界域分明。防止区域交叉重迭，尽量选择明显、永久的线状地形、地物作为界线标志，如河流、堤防、山脊、沟谷、铁路、公路、市区道路等。
第三条 变更行政区划，应按程序上报审批：
（一）市的行政区域界线变更，区、县的设立、撤销、更名、隶属关系变更、行政区域界线的重大变更和区、县人民政府驻地迁移，由市人民政府报请国务院审批。
（二）区、县行政区域的部分界线变更，经由有关区、县人民政府协商，会签意见，报请市人民政府审批，报民政部备案。
（三）乡、民族乡、镇和街道办事处的设立、撤销、更名、界线变更和乡、民族乡、镇人民政府驻地迁移，由区、县人民政府报请市人民政府审批，上报的同时抄报市民政局。
解决边界争议达成协议后，凡涉及行政区域界线变更的，必须按照本规定履行报批手续。
第四条 市人民政府认为必要时，可依《国务院关于行政区划管理的规定》中规定的权限直接决定行政区划变更事项。
第五条 行政区划变更，以上级机关依照权限所作的批准答复为法律依据，一经批准生效应执行。
（一）区、县行政区域内行政区划变更批准生效以后，由提出报告的人民政府负责组织进行。
（二）区、县行政区域界线变更批准生效后，由有关的区、县人民政府负责组织执行，需由有关部门办理的事宜，由各有关部门协调实施。执行情况和结果应报告市人民政府。
第六条 各级民政部门负责以下行政区划管理工作：
（一）受本级人民政府委托，审查、办理行政区划变更事项，调查和研究本区域内行政区划的有关问题，提出可行性意见和建议。
（二）在人民政府主持下，与有关部门协同处理行政区域边界争议。
（三）收集、保管行政区划文件、地图及有关资料，完整的行政区划档案及管理制度；统计行政区划基本情况，编辑出版行政区划资料和地图。
第七条 变更行政区划向上级人民政府报告的内容包括：变更方案，变更理由和依据，市或区、县人民政府的意见，行政区域变更地图。
变更方案和理由中，应说明下列情况及其变更：
（一）区域的范围四至、面积，所含行政区域或居民委员会、村民委员会、自然村的数目和名称。
（二）总人口、农业人口、非农业人口及其占总人口的比例等人口统计数字。
（三）行政区域名称，人民政府驻地，行政隶属关系。
（四）历史、地理、政治经济等必要情况和数字。
行政区域变更地图，必须反映变更情况，并符合下列要求：
（一）标绘出行政区域界线，作为界线标志的地形、地物、居住地和人民政府驻地等。
（二）各种线画、符号、文字注记正确无误。
（三）注明图例、比例尺、制图单位或制图人，绘制时所依据的底图。比例尺应准确，乡、镇采用1／1．5万，街道办事处采用1／1。
第八条 各级民政部门在承办行政区划变更工作时，应根据情况分别同民族、人事、财政、外事、城乡建设、地名等有关部门联系洽商。
第九条 土地、滩涂等资源的开发、管理以及规划、建设，地图出版，凡涉及行政区划的，有关主管部门必须与各级民政部门洽商，取得一致意见后，方可实施。
第十条 对行政区划变更执行不力，贻误工作，以及无正当理由拒不执行引起纠纷的，按《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》处理。
第十一条 本办法由天津市民政局负责解释。
第十二条 本办法自一九八七年十二月一日起施行。



1987年10月27日