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重庆市国家教育考试条例

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 02:53:18  浏览:8006   来源:法律资料网
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重庆市国家教育考试条例

重庆市人大常委会


重庆市人民代表大会常务委员会公告

[2007]8号


《重庆市国家教育考试条例》已于2007年5月18日经重庆市第二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过,现予公布,自2007年9月1日起施行。


重庆市人民代表大会常务委员会
2007年5月18日

重庆市国家教育考试条例
(2007年5月18日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过)

第一章 总则


第一条 为了规范国家教育考试行为,保障国家教育考试的公正有序,维护参加国家教育考试人员的合法权益,根据《中华人民共和国教育法》及有关法律、行政法规的规定,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本市行政区域内各类高等学校入学考试、高等教育自学考试、国家教育考试机构主办的非学历教育考试等国家教育考试,适用本条例。
硕士、博士研究生入学考试,涉及国家教育考试的适用本条例。
第三条 本市国家教育考试实行统一命题、统一考试、统一试卷评判制度,坚持公开、公平、公正原则。
第四条 市和区县(自治县)人民政府应当加强对国家教育考试工作的领导,推进考试制度的改革和创新,保障国家教育考试工作的顺利进行。
市和区县(自治县)人民政府教育行政部门、教育考试机构、其他有关部门应当在各自的职责范围内,做好国家教育考试工作。
市和区县(自治县)人民政府及有关部门应当保障考试期间的考试环境,提供必要的交通、安全、医疗等服务。
第五条 各级教育考试机构应当提高管理效能和服务水平,接受社会监督。
第二章 报名应考


第六条 符合国家教育考试报考条件的人员,均可报名参加本市范围内的国家教育考试。
第七条 报考人员应当按照教育考试机构公布的时间、地点和方式报名,并提交报考条件所要求的有效证件和其他书面证明材料。
任何单位和个人不得为考生提供虚假证明材料。
第八条 教育考试机构对符合国家教育考试条件的报考人员核发准考证。
第九条 考生享有下列权利:
(一)按照国家规定报名参加考试,不受任何单位和个人的干预;
(二)知悉考试科目、时间、地点、收费等信息;
(三)获得考试成绩通知,申请成绩复核并知晓结果;
(四)考试合格后获得相应的证书或通知;
(五)揭发、检举、控告考试中的违法、违规行为;
(六)对教育考试机构作出的处理决定不服可提出申诉或复核申请;
(七)对教育考试机构及考试工作人员的过错行为造成的损失申请补偿或依法提出经济赔偿;
(八)法律、法规规定的其他权利。
残疾人员的报名应试权利应当得到保障,各级人民政府、教育行政部门、教育考试机构应当为残疾考生应考提供必要条件。市教育考试机构、招生学校和单位对不适合残疾人员报考的专业应当在报名前十五日公告。
第十条 考生应当履行下列义务:
(一)遵守考试行为规范、考试纪律和考试保密规定;
(二)服从考场工作人员的指令;
(三)配合有关部门对考试违法违规行为进行调查;
(四)按照国家规定缴纳考试费用;
(五)法律、法规规定的其他义务。
第三章 命题制卷


第十一条 国家教育考试命题应当以国家规定的考试大纲为依据,试题应当体现素质教育的要求,注重考核考生运用知识解决问题的能力。
第十二条 普通高等学校入学考试实行入闱命题,试题应当同时命制正题和副题。
其他国家教育考试可以实行题库命题。
第十三条 市教育考试机构负责遴选命题人员,并组织有关科目的考试大纲和考试说明的编写。
市教育考试机构按照国家有关规定,可委托符合条件的单位对部分考试科目命题,并加强监督和指导。
第十四条 市教育考试机构应当分类建立命题人员库,根据命题工作的需要,适时调整命题人员。
第十五条 国家教育考试试卷应当使用国家规定的文字和语种。
第十六条 国家教育考试试卷应当在政府保密工作部门确定的具有国家考试试卷印制资质的印制单位印制。
第十七条 试卷印制期间,市教育考试机构应当选派监印人员入闱,负责监督试卷印制安全措施的落实和试卷印制质量。
试卷、考试电子信息载体、答题卡、答案和评分参考在印制过程中,任何人不得擅自改动。
第四章 考试实施


第十八条 市和区县(自治县)教育考试机构或学校(单位)应当在考试前六十日公告有关情况,公告内容应当包括下列事项:
(一)考试法规、政策、程序及业务规范规定;
(二)考试的种类;
(三)报考对象及条件,报名时间、地点、方式和相关手续;
(四)考试的科目及考试时间安排;
(五)考试收费依据、标准及方式;
(六)其他应当告知考生的事项。
第十九条 国家教育考试以区县(自治县)人民政府所辖区域为考区。考区的变更由市人民政府大学中专招生委员会(高等教育自学考试委员会)决定。
考区应当加强考点和考场的规范化建设,建立严格的管理制度和考风考纪监督机制,有效防范考试违规行为,维护考场秩序。
第二十条 区县(自治县)人民政府按国家的要求和条件设置考点,每个考点设若干考场,报市教育考试机构备案。
第二十一条 各类高等学校和中等学校应当协助教育考试机构做好以下工作:
(一)按照教育考试机构要求选派人员参与命题、巡考、督考、监考和试卷评判等工作;
(二)按照教育考试机构的要求,做好考点、考场和评卷场的相关保障工作;
(三)对考试违规行为调查取证;
(四)国家教育考试的其他相关工作。
第二十二条 国家教育考试应当在规定的时间内统一进行。
因不可抗力致使国家教育考试不能按时进行,需要延迟考试时间的,由市教育考试机构报国家教育考试管理部门批准后实施。
考生应当按照规定时间进入和离开考场。
第二十三条 国家教育考试需要启用副题考试的,由市教育考试机构报经国家教育考试管理部门批准后实施。
第二十四条 各考点应当加强考试过程的监督与管理,每个考场按规定配备监考人员,考场外设流动监考员。监考人员实行回避、交流和轮换制度。
考区应当按照统一的技术规范和要求,在考点和考场建立监控体系,防范考试违规行为。
第二十五条 市和区县(自治县)教育考试机构应当在国家教育考试期间实行值班、检查和报告制度。
第二十六条 下列行为应当认定为考试作弊:
(一)携带与考试内容相关的文字材料或者存储有与考试内容相关的电子设备参加考试的;
(二)在考试中有夹带、抄袭、传递、换卷等行为的;
(三)代替他人参加考试、由他人代替本人参加考试或者组织人员替人参加考试的;
(四)利用通讯工具组织、策划或实施传递试题、答案等考试信息行为的;
(五)传播、出售保密期内试题、试卷、答案和评分参考的;
(六)其他按国家规定应当认定为作弊的行为。
第五章 试卷评判


第二十七条 国家教育考试试卷评判工作应当在市教育考试机构评卷指导委员会领导下进行,由市教育考试机构负责组织实施,在具备条件的场所集中进行。
市教育考试机构应当加强对试卷评判工作管理,规范工作程序,保证试卷评判质量。
第二十八条 试卷评判人员由市教育考试机构在具备一定资质条件的在职教师和教研人员中遴选。试卷评判人员实行回避制度。
第二十九条 评卷工作结束后,教育考试机构应当在五个工作日内将考试成绩单寄送考生,并告知申请成绩复核的时间、方式和程序。
复核考试成绩的内容和方式按照国家规定执行,并不得收取任何费用。
第三十条 加分应当根据国家和市的有关规定,加分的依据和范围应当在填报志愿前六十日公告。对符合加分条件的考生应当公示,未经公示的不得加分。
第六章 安全保密


第三十一条 市和区县(自治县)教育考试机构应当制订考试安全保密和重大事项应急处置预案,报同级人民政府备案,确保考试正常进行。
第三十二条 参加入闱的命题人员、命题管理人员应当遵守国家相关保密管理规定,并与市教育考试机构签订保密责任书。
命题场应当实行封闭式管理,执行安全保密措施,配备必要的安全保密设备设施。
第三十三条 市教育考试机构在试卷印制工作开始之前应当与试卷印制单位签订试卷安全保密合同,明确双方的权利和义务。
第三十四条 市和区县(自治县)教育考试机构应当按照国家规定的方式运送试卷,公安部门应派人参与相关安全保卫工作。
第三十五条 市和区县(自治县)教育考试机构、考点以及评卷场应当按规定建立试卷保密保管室,制定完善的安全保密制度,并配备值班和巡逻人员,经同级政府保密工作部门、公安部门和市教育考试机构验收合格后方可使用。
第三十六条 以电子信息形式为载体的考试,应当按照国家有关电子信息保密规定实施严格的保密防范措施。
承担电子信息形式考试软件开发、制作的单位,应当与市教育考试机构签订保密合同,接受市保密工作部门的指导和监督。
第三十七条 评卷场应当做好有密级要求的考试评分参考等材料和考试成绩等数据的安全保密工作。
第三十八条 国家教育考试的的试题(包括副题)、参考答案从命题开始到该科考试结束之前按照绝密级载体管理。
国家教育考试的评分参考启封前按照绝密级载体管理,启封到使用完毕按照秘密级载体管理。
评卷工作完成后的答卷和评分参考由市教育考试机构按国家有关保密规定保管和销毁。
第三十九条 教育行政部门、教育考试机构、学校及其工作人员不得擅自向社会公布国家教育考试相关信息及考生成绩、名次等信息。
市教育考试机构应当建立新闻发言人制度,及时向社会发布国家教育考试相关信息。
第四十条 发生国家教育考试信息泄密和试卷被窃、损毁、涂改等重大事件,教育考试机构应当及时报告上级教育行政部门和上级教育考试机构。 发生泄密事件应当按规定报同级政府保密工作部门和公安部门。
第七章 法律责任


第四十一条 有关行政部门、教育考试机构及考试工作人员有下列行为之一的,由同级人民政府或行政监察部门责令其改正;情节严重的,对主要负责人及直接责任人员给予相应的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)违反报名考试规定的;
(二)侵犯报考人员合法权益的;
(三)违反规定收取费用的;
(四)违反规定擅自给考生加分的;
(五)疏于管理,致使考试中出现严重违规行为的;
(六)违反国家教育考试试题印制和管理规定的;
(七)其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的。
第四十二条 各类高等学校和中等学校违反本条例第二十一条规定的,由市教育考试机构责令其改正;情节严重的,撤销其主考学校资格或考点资格,并提请教育行政部门追究学校主要负责人及直接责任人员的行政责任。
第四十三条 教育行政部门、教育考试机构、学校及其工作人员违反本条例第四十条规定的,由行政监察部门或其主管部门追究行政责任。
第四十四条 考生有第二十六条规定的作弊行为的,当次考试科目成绩无效,已被录取的取消其入学资格或者学籍,已取得合格证书的由发证机关予以注销。
在校就读的学生有第二十六条规定的作弊或参与作弊行为的,由其所在学校按照国家有关规定进行处理,直至开除学籍。构成犯罪的,依法追究刑事责任。
国家机关工作人员有第二十六条规定的作弊或参与作弊行为的,由其所在单位给予行政处分,直至开除公职或解聘。构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十五条 有第二十六条第(三)项规定的代替他人参加考试和由他人代替本人参加考试的作弊行为的,由市教育考试机构处以五百元以上五千元以下罚款;有违法所得的,没收违法所得。
有第二十六条第(三)项规定的组织人员替人考试,以及第(四)、(五)项规定的作弊行为的,由市教育考试机构处以一万元以上五万元以下罚款;由公安部门对作弊工具实施查封、扣押并依法处理;有违法所得的,没收违法所得。构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十六条 为考生提供虚假证明材料的,由行政监察部门或有关主管部门追究其单位主要负责人及直接责任人员的行政责任。
第四十七条 当事人对教育行政部门或教育考试机构作出的处理决定不服的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第八章 附则


第四十八条 考试工作人员,是指教育行政部门和教育考试机构工作人员以及遴选参加国家教育考试工作的命题、监印、监考、巡考、督考、评卷、统分人员,试卷运送、保管、保密人员。
第四十九条 本条例自2007年9月1日起施行。
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西安市城镇廉租房管理办法

陕西省西安市人民政府


西安市城镇廉租房管理办法(西安市人民政府第63号令)



西安市人民政府令第 63 号

《西安市城镇廉租住房管理办法》已经市人民政府2006年8月31日第16次常务会议通过,现予以公布,自2006年10月1日起施行。

代市长 陈宝根

二00六年八月三十一日



第一条 为建立和完善城镇廉租住房制度,保障城镇最低收入家庭的基本住房需要,根据国家有关规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本市新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥区行政区域内廉租住房的管理,适用本办法。
第三条 本办法所称城镇廉租住房,是指政府实施社会保障,为城镇最低收入家庭的住房困难户提供租金补贴或者租金相对低廉的住房。
第四条 市房屋行政管理部门是本市廉租住房管理的行政主管部门。其下设的廉租住房管理机构具体负责廉租住房的日常管理工作。
新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥区房改部门负责本辖区内廉租住房管理工作。
财政、民政、国土资源、建设、价格、税务行政管理部门按照各自职责,做好城镇廉租住房管理工作。
第五条 城镇最低收入家庭廉租住房保障方式以发放住房租金补贴为主,实物配租、租金核减为辅。
住房租金补贴是指政府向符合规定条件的廉租户,在一定时期内提供租赁住房租金补贴。
实物配租是指政府向廉租户直接提供住房,并按照廉租住房租金标准收取租金。
租金核减是指产权单位按照政府的规定,在一定时期内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。
第六条 申请享受廉租住房保障的最低收入家庭,应当符合下列条件:
(一)具有本市新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥区非农业常住户口;
(二)城镇最低收入家庭;
(三)住房情况符合市人民政府规定的城镇最低收入家庭廉租住房保障标准。
城镇最低收入家庭人均廉租住房面积保障标准由市人民政府定期公布。
第七条 申请享受廉租住房保障的最低收入家庭,应当向户口所在地街道办事处提出书面申请,填写《廉租住房补贴申请表》,并提供下列证明:
(一)家庭成员身份证、户口簿;
(二)民政部门出具的城镇居民最低生活保障证明;
(三)住房证明。
第八条 街道办事处应在规定时限内对其情况进行调查核实,经区房改部门审查后,报市房屋行政管理部门,市房屋行政管理部门收到材料后,应在15日内完成审核。经审核符合条件的,应当在媒体公示,公示期限为15日。公示无异议或异议不成立者予以登记。
第九条 城镇最低收入家庭廉租住房资金的来源,实行财政预算安排为主、多种渠道筹措的原则,主要包括:
(一)财政预算安排资金,由市和区两级分别按50%的比例分担;
(二)住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金;
(三)社会捐赠资金及其他渠道筹集的资金。
鼓励和支持企事业单位为城镇最低收入家庭住房困难户提供住房或资金帮助。
第十条 城镇最低收入家庭廉租住房资金专款专用,专项用于租赁住房补贴的发放、廉租住房的购建、维修和物业管理等,不得挪作他用。
第十一条 廉租住房租金补贴发放标准,由家庭享受低保待遇人口数、人均廉租住房保障面积标准和单位面积租金补差三项因素构成。具体标准由市房屋行政管理部门会同市价格管理部门共同进行测算后,向社会予以公布。
第十二条 经批准取得住房租金补贴资格的家庭,由区房改部门按年度计划和规定标准发放,并将住房租金补贴直接拨付房屋出租人用于冲减房屋租金。
第十三条 实物配租的廉租住房来源:
(一)政府出资收购的住房;
(二)政府出资建设的廉租住房;
(三)社会捐赠及其他渠道筹集的住房。
第十四条 实物配租应面向孤、老、病、残等特殊困难家庭和对社会做出突出贡献的家庭及其他急需救助家庭。分配条件、分配方式等由廉租住房行政管理部门另行规定。
实物配租的廉租住房租金标准根据房屋的维修费和管理费确定。
第十五条 市房屋行政管理部门应当建立健全廉租住房管理档案,定期对享受廉租住房保障的最低收入家庭的收入、人口及住房情况定期进行核查,对不符合廉租住房保障条件的,停止享受廉租住房待遇。
第十六条 市政府批准新建的廉租住房建设项目用地实行行政划拨方式供应,纳入城建年度计划,免征行政事业性收费。市房屋行政管理部门购买旧住房作为廉租住房,以及实物配租的廉租住房租金收入按照规定给予税收优惠。
第十七条 廉租住房申请人对市房屋行政管理部门的审核结果、配租结果有异议的,可以向本级人民政府或者上一级房屋行政管理部门申诉。
第十八条 最低收入家庭申请廉租住房时,不如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的,由市房屋行政管理部门取消其申请资格;已骗取廉租住房保障的,停止发放租赁补贴,责令其退还已领取的补贴,或者退出廉租住房并补交市场平均租金与廉租住房标准租金的差额,情节严重的,并处1000元以下的罚款。
第十九条 享受廉租住房保障的承租人有下列行为之一的,由市房屋行政管理部门收回其承租的廉租住房,或者停止发放租金补贴,或者停止租金核减:
(一)将承租的廉租住房转借、转租的;
(二)擅自改变房屋用途的;
(三)连续6个月以上未在廉租住房居住的。
第二十条 市房屋行政管理部门及工作人员,在廉租住房管理工作中徇私舞弊,不依法履行监督管理职责的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十一条 市辖县、临潼、阎良、长安区廉租住房的管理,参照本办法执行。
第二十二条 市房屋行政管理部门可根据本办法制定实施细则。
第二十三条 本办法自2006年10月1日起施行。2003年4月7日发布的《西安市城镇廉租住房管理办法》(西安市人民政府令第12号)同时废止。


  摘要: 2010年国家赔偿法的修订,并未把怠于履行职责致害赔偿统一地、明文地写入新法之中。然而,此类国家赔偿的依据以多种形式存在。通过法律解释,行政怠职致害的各种情形,皆可纳入国家赔偿范围;相比之下,司法怠职致害赔偿的依据较为零碎,需实务谨慎开拓其范围。更为重要的问题转而落在怠于履行职责之认定和致害赔偿责任之确定上。前者需认识到作为义务来源的多样化,避免陷入机械法条主义;后者应视怠于履行职责直接致害、与自然原因或受害人原因结合致害、与第三人侵权共同致害的不同情形,确定国家赔偿的全部责任、部分责任、连带责任、按份责任和补充责任,而不宜奉行单一的责任承担方式。

  关键词: 怠于履行职责/不作为/国家赔偿

  《国家赔偿法》于2010年4月修订,实现了一次不大不小的变革。然而,学界盼望和呼吁已久的将怠于履行职责致害赔偿(又称不作为致害赔偿)问题明文写入该法的设想,还是没能如愿。在修法征求意见过程中,有一种声音认为,目前对怠于履行职责赔偿问题研究尚欠深入和成熟,草率写进法律未必是好事。从结果看,这一主张似乎被立法者接受了。

  其实,坊间关于怠于履行职责赔偿——尤其是行政不作为致害赔偿——的相关文献,不可谓不多,已有的一些观点也不可谓不成熟。或许,只是因为众说纷纭、难成共识,才会让立法者有难以决断之感。修法大槌已落,怠于履行职责国家赔偿在受害人、赔偿义务机关、赔偿请求审理者乃至媒体的主张、决定或评论之中频频出现,作为一个复杂性的实务课题,仍是需要认真对待与研讨的。本文不揣冒昧,拟在梳理既有研究成果的同时,在实务与学理之间不断巡视,以求于一些关键问题上贡献浅见。因篇幅所囿,着重讨论怠于履行职责之认定、怠于履行职责致害赔偿之依据、怠于履行职责致害之因果关系以及怠于履行职责致害赔偿责任之确定等四个问题。

  一、怠于履行职责的认定

  (一)怠于履行职责的基本构成

  怠于履行职责,简单地说,是指公务组织及其工作人员依其职责,对公民、法人或其他组织有特定的作为义务,但在有能力、有条件履行的情况下,不履行、拖延履行或不完全履行作为义务的情形。由此,怠于履行职责的基本构成要件是:

  (1)怠于履行职责的主体是国家机关、其他公务组织及其工作人员。在非公共领域内,也有怠于履行职责的,如公司董事、监事和高管人员对其职责范围内作为义务的怠慢,但这并非是此处所论的公共领域内的公务组织/人员怠于履行职责的情形。

  (2)怠于履行职责的前提是公务组织/人员在职责上对个人或组织负有特定的作为义务。一方面,作为义务的来源或依据是多元化的,而并不仅仅限于严格意义上的“法定”(详见下文)。另一方面,作为义务原则上是一种特定的负担,是公务组织/人员的职责要求其必须为个人或组织的具体利益而履行的作为义务,而不是公务组织/人员为了社会公益而承担的作为义务。若是后者,个人或组织因为公务组织/人员履行该作为义务而获益的,属于一种反射利益,其不能因为该作为义务未履行使其无法获得反射利益,而请求国家赔偿。①例如,在福利国家中,政府有责任建设公共设施,其投资兴建地铁,人民利用地铁得以享有交通便捷的利益,但该利益属于反射利益,个人或组织不能以政府没有适时地投资兴建地铁,造成其交通不便为由,主张怠于履行职责的致害赔偿。

  (3)怠于履行职责的客观表现主要是不履行、拖延履行或不完全履行作为义务。不履行作为义务是指公务组织/人员以明示或默示的方式拒绝做其应当做的事情。例如,对许可申请人不予理睬、拒绝办理工商登记等。拖延履行作为义务是指公务组织/人员虽然已经开始做其应当做的事情,但在法定期限或合理期限内始终没有完成,以至于该做的事情一直悬而未决,或者在法定期限或合理期限届满以后才完成。例如,公安干警在接到110报警电话以后,两个小时才赶到打架斗殴的现场;政府在签订土地使用权出让合同以后,迟迟不实际交付土地给开发商进行开发利用。不完全履行作为义务是指公务组织/人员虽然做了但没有做好其应当做的事情,亦即没有真正地尽职尽责。例如,消防队员及时赶到火灾现场,实施救火、救人等措施,但在扑灭火灾以后,对大厦的一个楼层没有彻底清查,以至于在现场的两个儿童因未及时救出、吸入过量毒气致死。

  (4)怠于履行职责的违法阻却事由是不可抗力等客观原因。在有些情况下,公务组织/人员不履行、拖延履行或不完全履行作为义务,并非其主观上有过错,而是因为出现了不可抗力等客观原因。若这些原因存在,公务组织/人员就不构成“怠于履行职责”。②

  (二)需要进一步澄清的问题

  为进一步明确上述基本构成,针对当下的若干争议,需澄清以下问题:

  (1)作为义务是仅限于程序义务还是包括实体义务?不少学者认同不作为是没有积极履行程序上的作为义务,而不是在实体上“不为”。只不过,由于程序上的消极“不为”,也会导致其实体上的义务得不到履行。③例如,在程序上明确拒绝颁发许可证给申请人,就是作为而非不作为,尽管该申请人依其条件理应得到该许可证,许可机关没有履行其实体义务。而在程序上对申请人的申请不理不睬,没有明确答复,就属于程序上的不作为,那么,在实体上本应发给申请人许可证的义务也就自然无法履行了。

  这一观点也得到《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(1999,以下简称“《行政诉讼法若干问题解释》”)部分条款的支持。第27条规定,“原告对下列事项承担举证责任:……(二)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实。”显然,若被告已经决定拒绝颁发许可证给申请人,原告拿着该决定书即可提起诉讼,而无需证明其提出申请的事实。只有在被告没有采取任何行动的情况下,原告起诉才需负此举证责任。由此,在逻辑上可以反推此条款中的“被告不作为”应该就是指程序上什么都没做。

  然而,司法实务中,原告往往会在其认为行政机关没有履行实体作为义务的情况下(无论程序上有无作为),以行政机关不履行法定职责为由提起诉讼。法院也会依据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(2004),将案件列入不作为类案件。若原告的理由成立,法院通常会责令行政机关履行一定的义务,尽管行政机关在程序上已经有所作为。④因此,本文更多基于对司法实务的观察,将“怠于履行职责”界定为包括怠于履行程序上的和/或实体上的作为义务。

  需要说明的是,公务组织/人员在整个公务过程之中,没有履行法定程序上的某些作为义务,但在最终程序环节上作出了限制或剥夺公民、法人或其他组织合法权益的决定或措施,并非“怠于履行职责”概念所涵盖的情形。例如,行政机关未经听证即作出处罚决定;司法机关没有履行必要的法律手续,即查封、扣押、冻结、追缴当事人财产。

  (2)作为义务是羁束性义务还是裁量性义务?原理上,若公务组织/人员依法享有裁量权,对是否以及如何履行作为义务,有多种不同的选择,那么,此作为义务可理解为裁量性义务。公务组织/人员选择不履行,或者选择这个时间而非那个时间履行,或者选择履行作为义务的这种方案而非那种方案,都不存在怠于履行职责的问题。因此,怠于履行职责更多地是指向怠于履行羁束性的作为义务。然而,公务组织/人员的裁量不是毫无限制的。当遇有特殊情形发生,特别是当事人生命、健康、财产等重大合法权益遭遇直接侵害时,公务组织/人员的裁量已“压缩至零”,即必须履行作为义务,而无选择权可言了。⑤此时,不履行、履行不及时或履行不到位,都会构成怠于履行职责。

  (3)作为义务是制定抽象规范的义务还是实施法律规范作出具体决定或采取具体行动的义务?广义的作为义务,当然包括制定抽象规范的义务和实施法律规范作出具体决定或采取具体行动的义务。在现代行政国家,制定抽象规范的义务主体,既有代议机关,又有特定的行政机关。然而,一般情况下,制定抽象规范的目的是为了社会公益,而非特定公民、法人或其他组织的权益,且制定抽象规范的义务是裁量性义务。因此,与前述问题相结合,此处所称的怠于履行职责更多指向怠于履行作出具体决定或采取具体行动的义务,也就不包括立法不作为、行政立法不作为以及其他行政规范制定的不作为。只是,在特殊情况下,怠于履行规范制定义务,会导致特定群体合法权益受损,且有“裁量压缩至零”的情形发生,在有些国家,也会引发相应的国家赔偿责任。⑥

  (4)怠于履行职责是否改变现有法律状态?有学者曾经以是否改变现有法律状态(权利义务关系)作为标准,区分作为和不作为。作为是积极改变现有法律状态的行为,如行政征收和颁发许可证;不作为是维持现有法律状态或不改变现有法律状态的行为,如不予答复和拒绝颁发许可证。⑦不过,本文所称“怠于履行职责”包括不履行、拖延履行和不完全履行作为义务的情形,故其既可能没有改变现有法律状态,也可能会改变现有法律状态。例如,在法定期限届满以后才颁发许可证,属于拖延履行职责,但已改变法律状态。

  (三)作为义务的来源/依据

  对公务组织/人员是否存在怠于履行职责情形的判断,关键在于认定其是否负有特定的作为义务。结合有关学说和司法实务,作为义务的来源或依据是多元化的。⑧

  (1)法律规范的直接规定。法律规范内容之中直接规定作为义务的,甚少争议,无需赘述。不过,学理上关于“法律渊源”或“法律规范”的范围历来有不同观点。仅仅为了明确起见,这里所用“法律规范”一词,不仅指向《立法法》(2000)意义上的法律、法规、规章,也包括立法机关、司法机关和行政机关依据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(1981)所作的解释性规范,以及国家机关制定的具有外部约束力的其他规范性文件。

  (2)法律规范的间接规定。在法律规范并未直接规定作为义务的情况下,可以通过法律解释的方法,从法律规范中导出其隐含的作为义务。有学者称这种作为义务是“法律间接体现的作为义务”,或者称其“来源于国家职权的一般原则”。不过,值得注意的是,间接解释法律规范隐含之义的方法,应该在原则上避免将公务组织维护社会公益或秩序的一般性职责,解释为保护或增进个人或组织具体权益的特定作为义务,否则,容易形成个人或组织以其反射利益受损为由提请国家赔偿。

  (3)公务组织的自我约束性规定。在有些情况下,公务组织为更加公正、效率、负责地执行公务,会在法律规范的要求之外,为自己设定更多的作为义务。在实务中,这些自我约束性规定经常表现为工作程序规则、纪律要求、廉政规定、服务承诺等。只要其是对外公开的,且不违反法律规范的明文规定,根据诚信原则和平等原则,其确立的作为义务就是公务组织应予履行的。⑨


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