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加快农村土地承包经营权流转的法律思考——以福建省漳州市为例

洪碧华 方赐德　黄志坚


　　解决三农问题，保障农民利益，必须保障农民对土地的权利。土地承包经营权是农民在土地权利上的主要表现形式，如何完善土地承包经营权的流转制度，是当前深化农村土地制度改革的重要内容，是强化土地承包经营权的物权化、保障农民利益的重要体现。漳州农村土地承包经营权流转率高达15.82%，是沿海地区土地流转率较高的地方，一些村镇创新了流转方式，形成可供借鉴的模式。但是随着流转的承包农户增多，流转形式多样化，流转主体的多元化，流转利益关系的复杂化，土地流转中暴露出一些有等待解决的问题，迫切需要探索建立符合漳州实际和市场经济规律要求的土地承包经营权的流转制度，以确保土地流转不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益。如何依法正确引导农村土地经营权的流转，优化土地资源配置，已成为当前农村工作一项重大课题。为此，我们走访调查了漳州市一些重点县(市、区)及村镇，就土地经营权流转的情况进行深入调查研究，分析土地流转中存在的主要问题，探索完善体制的具体对策。首先要界定土地产权。即虚化土地所有权，强化经营权，使土地承包经营权物权化；其次是在产权界定清晰的基础上，加快培育土地流转市场；第三是创新土地流转机制；第四是发挥政府的的作用，加大农业设施的投入，规划和引导土地流转的科学化，重点扶持和鼓励适合当地的流转形式。
一、农村土地承包经营权流转的客观必然性
　　从国内外的工业化、城市化和农业现代化的过程看，农村土地的流转是现代化进程中的必然趋势。从我们调研的情况看，漳州农村土地流转的客观必然主要体现在：
（一）土地流转是工业化和城市化发展的必然
　　随着我国工业化和城市化进程的加快，第二、三产业的迅速发展，为社会创造了大量就业机会，急需大量劳动力，为农村劳动力转移到二、三产业创造了条件。外出打工成为农民增收的重要途径，据统计显示，2008年漳州农民人均纯6506纯元，其中工资性收入2606元，非农收入1031元，两项合计占农民收入的56%。由于农业的比较效益低，农村劳动力流向效益高的二、三产业不断增加，由此造成农村中大批青壮年劳动力外出打工，留守农村的劳动力是妇女、老人，甚至是儿童，只能维持农业一般性的生产，从事传统的种植业生产，这必然导致农业经营效益日趋下降，农业生产的积极性受到打击，以至一些村镇出现了“有田无人种”、“门口趴着一只狗，家中剩下老两口”的现象。这种现象为土地的流转提供了可能；由于规模化的流转为农户带来更多收入，必然有效地推动流转。据我们调查显示：外出打工已成为土地转让、转包、出租的主要原因之一。
（二）土地流转是现代农业产业发展的必然
　　所谓现代农业，实质是以现代科学技术及其应用水平、现代工业技术及其装备水平、现代管理技术及其管理水平、现代农产品加工技术及其加工水平、现代农产品流通技术及其营销水平为基础、产供销相结合、贸工农一体化、高效率和高效益相统一的新型农业，其中机械化和集约化是现代农业的基本特征。
　　现代农业的机械化和集约化是以土地的集中规模经营为前提的，而小规模经营对于现代农业则是一种障碍。建立在小规模经营基础上的农业，其技术进步的速度是非常缓慢，难以适应现代农业发展的要求。此外，分散经营的小生产与大市场的矛盾日趋加剧，成为农业增产农民增收的障碍，要破解这一难题，只有通过提高生产的集约化程度，引导农村中的专业大户，培育壮大农民专业组织，发展现代农业，实施产业化经营，从而实现从传统农业向现代农业转变。这从客观上迫切需要推动土地经营权的流转。
（三）土地流转是解决“三农” 问题的必然
　　土地是农民赖以生存的最基本的生活保障来源，也是农村经济发展的最基本的条件，是决定“三农”问题的基础性因素。“三农”问题的关键在于促进农民增收，目前农民增收的途径主要是：一是依靠发展生产实现规模经营，提高效益、增加收入；二是依靠农民从事非农生产和就业，创造兼业收入和工资性收入；三是通过土地增值带来的收入。这三种增收的途径都有赖于土地的流转，居于目前的状况，通过土地经营权的流转，把劳动力从有限的耕地上解放出来从事非农生产，带来工资性收入，从而增加农民收入。土地流转不仅带来农业生产的规模效益，也为当地的农业生产带来先进的技术和管理，为农村经济的发展起到带头促进的作用。通过流转，农民按照市场价格让出经营权，真实体现土地资源的价格，从而实现土地增值带来的实际效果，并得到实实在此的效益。这也是一些地方政府采取比较积极的态度，支持和鼓励土地流转的原因。
二、漳州市土地流转的过程、现状和模式
（一）漳州市土地流转的过程
1、自发流转阶段（1982—1998年）。上世纪八十年代初，漳州农村基层冲破重重阻力，实行家庭承包为主的责任制。至1982年，除漳州城区的前锋村实行大队核算，2万多个生产队都实行包干到户的生产责任制。随后，又开展稳定山林权、划定自留山、和落实自留滩、责任滩政策。当时，很多群众不愿流转、不敢流转。随着时间的推移，农村相继出现了个别的、隐蔽的、暂时性和自发性的土地流转，主要存在劳动力缺失的家庭，个别举家外出的家庭。这期间缺少政策导向和条件，刚开始流转显得少量零散。而随着农产品加工业的兴起和部分农民进城打工，土地流转慢慢浮出水面。而基层为了解决农业税和“三提五统”难征收的问题，当时出现的“双田制”也可说是土地流转的特例。据1997年底的调查，当时的“责任田”达35.74万亩，占应延包耕地面积248.55的14.4%。这些“责任田”，按劳力、人口承包的占72%，以招标或协议承包的占28%。换名话说，有10万亩的“责任田”是以招标或协议方式实现了“隐性”流转。
2、探索引导阶段（1998—2003年）。在第一轮承包到期后，我市在1999年底基本完成土地延包工作，1.81万个村民小组、197.96万亩耕地完成延包发证，分别占应发证数的95.11%和95.51%。这大大增强了农民的土地稳定感，土地流转有了制度性的基础更加。随着非农产业、农业专业化和产业化经营的快速发展，土地流转的条件日趋成熟。针对这种情况，为了适应农业、农村生产力发展的需要，适时适度发展农业规模经营，在调查研究的基础上，1999年，原漳州农经委出台了《农村集体耕地使用权流转规则》和《漳州市农村集体耕地使用权转包合同》（示范格式），积极指导土地流转，并强调土地流转要按“依法、自愿、有偿”的原则，要经原发包方同意。2000年，经市委主要领导同意，市委办以漳委办[2000]8号转发了农经委的《农村集体耕地使用权流转规则》，要求通过试点，认真总结经验，积极稳妥地加以引导。截止2000年底，我们就观察点的后坂、南书、梅西、仙岭、彭林5个村作了了解，这5个村的耕地使用权流转面积1115亩，占总面积的16.49%。从时间上看，季节性的480亩，占流转面积43%；一年以上的635亩，占流转面积57%。从流转方式上看，转包的554亩, 占50%；公司（企业）统包的160亩，占14%；公司统一经营、原承包户原地原种的401亩, 占36%。由于观察点分别代表平原、沿海、山区农村，由此也可大略印证全市的流转情况。
3、机制创新阶段（2003年至今）。群众的法律意识逐渐增强，一些地方开始用协议或合同来规范流转关系，维护农民的利益，但总体来讲还是公司和大户居主导，一家一户的农民仍处弱势地位，也难以分享到土地增值而实现的超额利润。《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农民专业合作社法》等及有关法法规的出台，为培育土地流转主体，规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，营造良好的法律环境。一些大的食品加工企业如东方食品公司等，积极引导农村能人建立相关的专业合作社，建设示范基地，实现品种、技术、质量、价格等方面的统一，建立更加紧密的协作关系进行流转的制度创新。一些有实力的农民专业合作社，也发挥自己市场优势，通过异地扩张，实现土地的大规模流转，如龙海农鑫的经营规模达到5000多亩。近年来，国家加大对“三农”工作的支持力度，社会化服务迅速兴起，非农产业发展也较快，土地流转的外部环境趋好，条件更加成熟。
(二)漳州市农村土地承包经营权的现状
目前全市土地流转面积为35.7万亩，占农户承包耕地总面积的15.8%，详见统计表。
漳州市农村土地流转情况表
县（市、区） 耕地面积
（万亩） 流转耕地面积（万亩） 流转率（%）
芗城区 6.46 0．83 12.8
龙文区 4.07 0．14 2.67
龙海市 25.86 11.46 44.32
漳浦县 41.44 5．72 13.8
云霄县 16.03 2.05 12.8
诏安县 32.4 5.35 16.5
东山县 5.8 0．61 10.6
南靖县 33 0．56 1．68
平和县 31.2 3.80 12．18
华安县 14.27 2.50 17.5
长泰县 15．1 2．69 17．8
全市合计 225.63 35．7 15．82
调查中发现，全市土地流转呈现出以下几个特点：一是流转进展不平衡。沿海地区二、三产业比较发达，农民外出务工、经商较多农村土地流转快；交通便利，农业基础设施较完善的地方农村土地流转快。如龙海市的农村土地流转最为活跃，流转率达到44.32%。二是土地流转形式多种多样。有转包、转让、互换、出租、入股等，流转方式以转包和出租为主，约占总流转面积的70%。三是流转期限有长有短。流转期限的长短与流转土地的用途、作物的生产周期有密切关系。用于种植蔬菜的，流转期限大都较短，一般只有一年，如龙海市东园现代农业示范园区；用于种植花卉、水果、茶叶的，流转期限大都较长，如南靖的花卉用地、平和的水果用地。
（三）漳州市土地流转的主要模式
1、农户与农户流转型。这种模式以民间的口头约定为主，流转的对象一般是本地的种田能手和亲人，多依赖于彼此间的信任或是亲属关系，对流转的费用和期限没有具体的合同规定和约束，遇到国家开发利用土地，青苗补偿归经营者，土地安置费归承包方。这一类型在龙海比例占到3/4。在芗城区，这类流转的面积有4353亩，约占农村土地流转面积的52.61%。在农户与农户流转型里, 其中的农户与大户的流转值得提倡。种植大户、营销大户对市场敏感，承受风险能力较强，在经营管理上有一套，与小户之间比较亲近，他们是连片规模经营的主要力量。如诏安县，20多个种植专业大户通过流转经营土地3000多亩，户均达到150亩。
2、农户与公司流转型。这种模式主要是农产品和食品加工企业，出于质量和安全的需要，通过与农户的土地流转，以此建立生产基地。主要有三种方式：一是农户与公司直接流转。如东山县的丹东农业开发有限公司，以每亩年租金250-305元不等的价格，在澳角村和陈城村租用400多亩土地发展大葱、萝卜等订单蔬菜的种植。公司投资了200多万元对土地进行统一平整，建设节水排灌设施，改善了耕作条件，提高了土地经济效益。同时，也吸纳了周边地区的农民近100人到此打工。二是农户通过大户（或经纪方）与公司的间接流转。如上海亚太国际蔬菜有限公司通过龙海东园镇农业科所向该镇港边、东宝村的770户农民承包1200多亩土地种植结球生菜，生产出的低农残无公害蔬菜符合出口标准，销路很好。在龙海市，龙头企业的紫山集团、绿宝集团、同发食品、东海冷冻食品、振发食品、亚细亚食品、格林食品、绿兴果蔬等企业通过流通大户直接建立农业生产基地。三是农户与台商企业的流转。台资农业企业通过租赁农户的承包地，发展水果、茶叶、花卉等高优和休闲农业。台湾天仁集团总裁、世界茶王李瑞河先生的天福集团在漳浦县盘陀镇流转土地300多亩建设茶叶种植示范基地，又在赤土乡建设了占地数百亩的观光茶园，开展集中连片生产和规模化经营，有效地带动了周边地区茶产业的发展。台商黄文广先生投资500万美元建设的南靖南坑咖啡种植观光园，向农户流转400余亩的土地，引进在台湾已驯化种植生产成熟的咖啡品种，同时配套建设咖啡观光休闲中心、咖啡加工厂等项目。
3、农户与合作组织流转型。农户与合作组织流转型，主要有以下两种方式：一是农户与合作社。龙海市农鑫果蔬专业合作社实行产、供、销一条龙的模式，目前拥有股东社员156户，带动农民1100多户。该合作社相继在龙海、漳浦、诏安甚至远到海南流转承包土地6000多亩，种植马铃薯、土豆。该合作社创办人黄小明还被农业部授“全国粮食生产大户十大标兵”光荣称号。诏安县“太生蔬菜专业合作社”陆续向周边农户承租土地，不断扩大种植规范，现种植面积已达1000亩。如东厦镇村民方武辉，组织69个农户，每个农户以10亩土地入股，建立兴农农业专业合作社，规模经营土地近700亩，实行企业化管理，大大提高经营效益。二是农户与协会。如长泰县岩溪镇?后村通过创办蔬菜协会，帮助种植户与农户间的土地流转，全村从2001年流转面积200多亩发展到目前900多亩。
4、农户与农贸市场流转型。如龙文区龙门蔬菜批发市场，其蔬菜年销售量56万吨，销售额3.4亿元，市场辐射全国10多个省市，为了保障蔬菜的季节性需要，它急需建立自已的生产供货基地。而汐浦村有一块土地约360亩，濒临九龙江北溪，地势低洼，常年内涝，使用权零星分散在150多户农户手中。村民只能种植甘蔗，产量产值都不尽人意。要改变这块土地的现状，必须对土地进行整合、平整，完善农田基础设施。据初步测算，需要投入100多万元。分散的农户根本就无力完成如此繁杂的工作量。这块土地就象鸡肋一样一直困扰着汐浦村民。在这种情况下，龙门蔬菜批发市场的经营户经与汐浦村村委会协商，最终龙门蔬菜批发市场以每亩年租500元的价格租用汐浦村该地块360亩，租期30年涉及150多户农户，同时投入100多万元对该片土地进行平整，完善机耕道、排灌等农田基础设施，进行蔬菜规模化种植。
（四）我市农村土地流转存在的主要问题
1．农民对土地流转顾虑较多，影响土地流转。农村土地流转组织形式还是以自发流转为主。流转缓慢，既有转出方面的原因，又有转入方面的原因。转出户积极性不高，担心土地流转后丧失土地经营权，缺少就业门路。认为务工经商虽然收入高，但有风险，明知种田效益低，但觉得饭碗有保障。有的虽然外出务工但仍不放弃土地，担心失业后没地，生活没着落。尽管外出打工，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。加上农民的恋土深情、小农经济等意识较严重，还有极少数的农民甚至还存在金不调银不换的思想，宁愿粗放经营，也不愿将土地流转出去。近年来，国家不仅取消了农业税，而且还实行了惠农政策，有些农户认为种田不但不交农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，觉得弃之可惜。转入者需要连片规模经营，而人多地少，涉及农户多，工作量大，协调难度大。
2．农业产业风险大，开发业主难引进。由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业，收入低风险大，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。有些地方缺少农业经营大户，难以推进适度规模经营，影响了土地流转。有些地方因为没有农业企业，缺乏租入土地和吸纳农村富裕劳动力的能力，因此有些农户虽然想把承包田转出，但找不到合适对象。
农业基础设施较薄弱，土地零星分散，把这些土地从分散的农户手中集中成片后由业主开发，没有较高的利益吸引或新的政策规定，一些业主不愿承担昂贵的土地开发费用，导致土地集中开发较难，影响了土地流转和规模经营。
3．流转机制不完善，服务管理难跟上。不能建立起较为完善的土地流转市场，在农用地流转价格上还没有形成能反映市场规律的基本价格，区域、宗地之间差价悬殊，违反市场经济规律制约了流转，绝大多数土地流转价格低于常规种植亩收益这一标准。基层重视程度不够，服务管理难跟上。有些乡村缺乏对农村土地承包经营权流转的服务和管理，特别是乡镇机构改革后，一些乡镇根本没有专人负责农村承包合同管理工作，对农村土地承包经营权流转放任自流，流转行为无人监管，无人受理，从而留下许多弊病和隐患，有的已成为农村不稳定的因素。
4．操作不规范，出现纠纷难解决。这种情况主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同。二是土地流转有的不按规范签订合同，合同内容不完整，条款、标的不明确，在某些方面不具有法律效力，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”。三是有的合同未经管理机构审查、签证或公证机关公证，当事人双方出现纠纷难以解决。
5．农村社会保障跟不上，影响流转。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民除外出务工取得一部分收入外，主要还是依靠土地收入解决口粮、看病、上学等问题，特别是年龄较大的农民，对土地的依赖程度更高，对于流转土地存在后顾之忧。
陕西省西安市人民政府


西安市实施《中华人民共和国水土保持法》办法

西安市人民政府令第 46 号

《关于修改〈西安市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法〉的决定》已经市人民政府2004年6月4日第51次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

市 长 孙清云

2004年8月15日






(1999年5月31日市人民政府发布 根据市人民政府2004年8 月15日《关于修改〈西安市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法〉的决定》修正)


第一条 为了防止和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，改善生态环境，根据《中华人民共和国水土保持法》以及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内的水土保持工作。
第三条 市、区县和乡镇人民政府应将水土保持工作列为重要职责，建立政府领导任期内防治水土流失目标责任制，切实做好水土保持工作。
第四条 西安市水行政管理部门主管本市水土保持工作，负责本市行政区域内的水土保持行政管理和水土保持违法案件的查处以及跨区县水土保持纠纷的调解工作。
区、县水行政管理部门负责本行政区域内的水土保持行政管理和水土保持违法案件的查处工作。
宜林地区以植树、种草等生物措施防治水土流失工作由林业行政管理部门负责。
第五条 市、区县水行政管理部门可以委托所属水土保持监督机构行使水土保持工作职权。
第六条 崩塌滑坡危险区、泥石流易发区、文物保护区、自然风景区、基本农田保护区、水源地保护区以及水土保持林、水源涵养林等区域，划为水土保持重点预防保护区。
禁止在重点预防保护区内取土、挖砂、开山炸石、采矿、陡坡开荒、采伐林木（进行抚育更新性质的采伐除外）。
第七条 生产建设活动比较频繁的秦岭低浅山区、丘陵沟壑区、原区、河谷川道以及其他产生水土流失的地区，划为重点监督区。
在重点监督区内从事一切生产建设活动的单位，必须严格按照水土保持法律、法规的规定，在水土保持监督机构办理手续，并定期向水土保持监督机构汇报水土流失及防治情况。
第八条 水土流失严重的地区，划为重点治理区。
重点治理区内严格控制露天采矿、取土、挖砂、采伐林木、烧制砖瓦、采石、陡坡开荒、滥牧等活动。
各级人民政府应当根据水土保持法的规定，安排专项资金对重点治理区进行综合治理。
第九条 修建、改建铁路、公路、水利水电工程，开办矿山企业、电力企业、建材企业和其他大中型工业企业，从事地质资源勘探、开发以及其他利用地面、地下资源开发旅游娱乐场所以及其他开发建设活动，可能毁坏地貌、植被或水土保持设施的，在建设项目环境影响报告书中，必须编制水土保持方案。
第十条 开垦荒滩地和禁垦坡度以下、五度以上的荒坡地，从事采石、取土、挖砂、烧制砖瓦等活动，可能造成轻微水土流失的，必须填报水土保持方案报告表。
第十一条 水土保持方案报告必须由具有水土保持方案编制资格的规划、设计单位按照水利部有关规定编写。不具备编制水土保持方案报告资格的单位和个人，应当委托有资格的单位代为编制。
第十二条 水土保持方案报告书、报告表须经项目审批部门的同级水行政管理部门审批。未经审批，未取得水土保持方案合格证的，不得办理立项、征地、采矿、环境影响评价等其他审批手续。
第十三条 大中型生产建设项目的水土保持方案，应当作为建设项目可行性研究的一项内容，在审批前进行科学论证和评估。
论证、评估工作由水土保持方案审批机关组织有关专家进行，所需费用由申报单位负担，从生产建设项目可行性研究费用中列支。
第十四条 建设单位在提交水土保持方案报告中，应提交下列文件：
（一）《水土保持方案编制资格证书》复印件，编制人员名单、职务职称复印件；
（二）专家及部门论证评估结果；
（三）当地水土保持监督机构审查文件。
第十五条 水土保持方案按下列规定审批：
（一）区、县以上立项的项目以及开垦荒滩和禁垦坡度以下、五度以上荒坡地的，由区、县水行政管理部门审批、发证和管理。对于批准的水土保持方案报告书（表），应及时上报市水行政管理部门备案。
（二）市级立项的项目由市水行政管理部门审批、发证。
（三）省级以上立项由市水行政管理部门进行审查后，报省水土保持行政管理部门审批、发证。
上级管理部门可委托下一级管理部门对水土保持方案进行审批、发证。
第十六条 生产建设项目实行承包或招标的，合同或标书中应包括水土保持内容，并按规定办理水土保持方案审批手续。
第十七条 水土保持方案经批准后，生产建设单位应严格组织实施。生产建设单位委托水土保持机构组织实施的，费用由生产建设单位承担。
第十八条 经批准的水土保持方案中所确定的水土保持设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时交付使用。对生产建设项目水土保持方案执行情况，实行年检制度。
第十九条 水土流失补偿费和水土流失防治费按照《陕西省水土流失补偿费、防治费计征标准和使用管理规定》的标准收取，专款专用，不得挪作他用。
第二十条 违反本办法规定的，由市、区、县水行政管理部门按照《陕西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》有关规定进行处罚。
第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第二十二条 水土保持监督人员玩忽职守，滥用职权给公共财产、国家和人民利益造成损失的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 本办法自公布之日起施行。